Sentenza n. 15989/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa ha chiesto l’annullamento degli atti statali che hanno certificato il superamento del tetto di spesa e disciplinato le modalità di ripiano, nonché del successivo decreto regionale che ha ripartito gli oneri tra i fornitori e intimato il pagamento entro trenta giorni, termine poi prorogato al 30 aprile 2023. Il testo non espone analiticamente i singoli motivi di censura; riferisce che le censure rivolte agli atti ministeriali erano le medesime già esaminate e respinte dalla Sezione in controversie analoghe sul payback. All’udienza il Collegio ha inoltre sollevato d’ufficio l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo rispetto agli atti regionali applicativi.

La decisione

Il ricorso è stato respinto, perché infondato, quanto agli atti ministeriali e agli atti della Conferenza permanente: il Collegio ha richiamato le motivazioni già rese in precedenti controversie analoghe, anche alla luce delle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, che hanno inciso sul regime di pagamento e ritenuto legittimo, per il quadriennio 2015-2018, il meccanismo del payback nei profili esaminati. Il ricorso è stato invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa quanto agli atti regionali di ripartizione e richiesta del pagamento. Tali atti svolgono una funzione vincolata, tecnico-contabile e riepilogativa: le Regioni verificano i dati, individuano le imprese e applicano al fatturato la quota già fissata dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale. La pretesa concerne dunque un rapporto obbligatorio paritario e un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo; la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Sono stati assegnati i termini dell’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione della causa davanti a tale giudice. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  La norma di legge, nello scandire la procedura da seguire per dare attuazione al sistema del c.d. payback per le annualità 2015-2018, ha dunque attribuito alle regioni e alle province autonome il solo compito di: • verificare la documentazione contabile sulla cui base il decreto ministeriale ha certificato il superamento del tetto di spesa regionale, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale; • definire l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno; • imporre alle stesse il pagamento della quota di ripiano a cui ciascuna di esse deve concorrere; • procedere all’iscrizione in bilancio del relativo credito.

  Per il payback 2015-2018 la legge assegna alle Regioni funzioni applicative limitate alla verifica contabile, all’individuazione delle aziende e all’imposizione del pagamento della quota già determinata secondo i criteri normativi; non attribuisce loro il potere di determinare il tetto o certificarne lo sforamento.

• art. 133 c.p.a.

  al fine di cogliere la differenza tra le situazioni giuridiche soggettive, entrambe di carattere sostanziale, di diritto soggettivo e interesse legittimo – che è pur sempre rilevante e necessaria ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in controversie (come quella in esame) in cui non si verte in ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a. – occorre far riferimento al consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la contestazione delle modalità (e illegittimità) dell’esercizio di un potere autoritativo, non sussistendo invece la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario, collocato «a valle» del potere autoritativo, come accade nel caso di specie per le ragioni sopra indicate.

  In assenza di una specifica ipotesi di giurisdizione esclusiva, il riparto va stabilito in base al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa presuppone la contestazione dell’esercizio di un potere autoritativo, mentre spetta al giudice ordinario la controversia relativa a un rapporto paritario a valle del potere.

• art. 11 c.p.a.

  indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione ed assegnando alle parti i termini di cui all’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione del giudizio dinanzi al giudice ordinario.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la causa può essere riproposta davanti al giudice ordinario entro i termini previsti dall’art. 11 c.p.a.

Massime di principio

• Nel procedimento di payback dei dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018, i provvedimenti regionali di riparto hanno natura applicativa vincolata: le Regioni verificano i dati contabili, individuano le imprese e calcolano le quote in base ai criteri e alle percentuali già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza determinare il tetto di spesa né certificare il suo superamento.
• La controversia sulla correttezza del calcolo e sul pagamento della quota di payback richiesta da una Regione attiene a un diritto soggettivo patrimoniale quando l’amministrazione opera senza discrezionalità e senza esercitare un potere autoritativo; la giurisdizione spetta quindi al giudice ordinario.
• Il riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo si determina in base al petitum sostanziale: rileva se la controversia investa l’esercizio di un potere autoritativo oppure un rapporto paritario collocato a valle di tale potere.

Come è indicizzato