Sentenza n. 3770/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le associazioni ambientaliste avevano impugnato il decreto ministeriale n. 331 del 10 ottobre 2023, con cui il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica aveva annullato e sostituito la precedente perimetrazione provvisoria del Parco Nazionale di Portofino, riducendola da circa 5.363 ettari a un'area coincidente con il parco regionale, pari a circa 1.056 ettari secondo la ricostruzione del ricorso. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la nuova delimitazione fosse stata adottata senza adeguati elementi tecnico-scientifici contrari alle valutazioni ISPRA poste a base del precedente decreto e in violazione della disciplina sull'autotutela, nonché ravvisando uno sviamento di potere per l'utilizzo di valutazioni proprie della perimetrazione definitiva nella fase cautelare della delimitazione provvisoria. La Regione Liguria ha appellato sostenendo: che l'intesa con la Regione dovesse precedere anche la delimitazione provvisoria, alla luce dell'art. 2, comma 7, della legge n. 394/1991, della riforma del Titolo V e del principio di leale collaborazione; che il Parco nazionale dovesse essere attuato muovendo dal preesistente Parco regionale; che il coinvolgimento dei Comuni dovesse essere effettivo e non limitato all'espressione di osservazioni sulle misure di salvaguardia; che le proprie relazioni e proposte tecniche fossero sufficienti a confutare le valutazioni ISPRA; che il decreto fosse adeguatamente motivato quanto all'interesse pubblico e alle ragioni della sostituzione del precedente atto; e, in subordine, che l'art. 34, comma 3, della legge n. 394/1991 fosse costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118 e 120 Cost. La Regione ha inoltre chiesto il rinvio dell'udienza in ragione dell'intesa raggiunta nel dicembre 2025 sulla perimetrazione definitiva e della pendenza di altro giudizio relativo al precedente decreto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di rinvio, rilevando che l'intesa sulla perimetrazione definitiva era ancora un atto endoprocedimentale, destinato a essere recepito nel d.P.R. previsto dall'art. 8, comma 1, della legge n. 394/1991, e che l'altro giudizio non era pregiudiziale perché riguardava una parte diversa del precedente decreto. Nel merito, ha confermato la sentenza del TAR. L'art. 34, comma 3, della legge n. 394/1991 prevede che la delimitazione provvisoria dei parchi nazionali sia effettuata dal Ministro sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili; Regioni ed enti locali sono sentiti per l'adozione delle misure di salvaguardia, mentre non è prevista un'intesa regionale nella fase decisionale della perimetrazione provvisoria. Tale perimetrazione ha funzione cautelare e mira a conservare lo stato dei luoghi evitando trasformazioni irreversibili nelle more della perimetrazione definitiva. Non era pertanto possibile sostituire le valutazioni ISPRA con valutazioni politico-amministrative riferite alla futura perimetrazione definitiva. Le note e la proposta regionale riguardavano espressamente la perimetrazione definitiva e non contenevano elementi tecnico-scientifici idonei a confutare lo studio ISPRA. Il Collegio ha inoltre rilevato che la tesi secondo cui il Parco nazionale dovesse coincidere inizialmente con il Parco regionale non trova base legale, poiché la legge n. 394/1991 distingue i parchi nazionali, orientati alla tutela di ecosistemi anche parzialmente alterati e di rilievo nazionale, dai parchi regionali. L'ampliamento previsto dalla proposta ISPRA perseguiva la creazione di una rete ecologica, con zone cuscinetto e aree aggiuntive di conservazione, per evitare l'effetto-isola. Sono state ritenute manifestamente infondate le questioni di costituzionalità: la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, comprese le finalità dei parchi nazionali, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato; la decisione iniziale di attivare la procedura istitutiva tutela un interesse non frazionabile e appartiene allo Stato, mentre la concertazione regionale è prevista nella successiva fase di definitiva individuazione del perimetro. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata e le spese del grado sono state integralmente compensate per la natura sensibile degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, l. n. 394/1991

  Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro dell'ambiente provvede alla delimitazione provvisoria dei parchi nazionali [...] sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili [...] nonché le regioni e, sentiti le regioni e gli enti locali interessati, adotta le misure di salvaguardia necessarie per garantire la conservazione dello stato dei luoghi.

  La delimitazione provvisoria è rimessa al Ministro e deve fondarsi su dati obiettivi tecnico-scientifici; Regioni ed enti locali sono sentiti per le misure di salvaguardia, ma non è richiesta un'intesa regionale sulla decisione di perimetrazione provvisoria.

• art. 2, comma 1, l. n. 394/1991

  I parchi nazionali sono costituiti da aree [...] che contengono uno o più ecosistemi intatti o anche parzialmente alterati da interventi antropici [...] tali da richiedere l'intervento dello Stato ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future.

  La nozione di parco nazionale comprende anche ecosistemi parzialmente alterati dall'uomo; la presenza di aree antropizzate non esclude quindi, di per sé, la loro inclusione nella perimetrazione.

• art. 2, comma 7, l. n. 394/1991

  L'intesa con la Regione opera nella procedura di concreta e definitiva individuazione del perimetro del parco nazionale, non nella fase cautelare di delimitazione provvisoria prevista dall'art. 34, comma 3.

• art. 8, comma 1, l. n. 394/1991

  La perimetrazione definitiva deve essere recepita nel d.P.R. istitutivo, successivamente all'intesa e al parere della Conferenza Unificata.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Richiamato nell'appello con riguardo alla sostituzione del precedente decreto, ma non posto a fondamento dell'accoglimento dell'impugnazione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il TAR aveva contestato l'assenza di una motivazione riferita a vizi dell'atto precedente o a specifiche ragioni di interesse pubblico; il Consiglio di Stato ha respinto l'appello senza ritenere superate le carenze rilevate dal primo giudice.

• art. 105 c.p.a.

  Richiamato con riferimento al precedente annullamento con rinvio delle sentenze del TAR relative alla precedente perimetrazione.

• art. 77, comma 2, d.lgs. n. 112/1998

  Richiamato per il parere della Conferenza Unificata successivo all'intesa sulla perimetrazione definitiva.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  La tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, comprese le finalità proprie dei parchi nazionali, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Massime di principio

• La delimitazione provvisoria di un parco nazionale, prevista dall'art. 34, comma 3, della legge n. 394/1991, deve essere adottata sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili e ha funzione cautelare, diretta a conservare lo stato dei luoghi nelle more della definizione del procedimento istitutivo e della perimetrazione definitiva.
• Nella fase di delimitazione provvisoria del parco nazionale non è richiesta un'intesa con la Regione: il coinvolgimento regionale e degli enti locali previsto dall'art. 34, comma 3, della legge n. 394/1991 riguarda l'acquisizione di elementi conoscitivi e l'espressione di osservazioni sulle misure di salvaguardia, mentre la concertazione opera nella successiva fase di definitiva individuazione del perimetro.
• L'amministrazione non può sostituire, nella fase di perimetrazione provvisoria, le valutazioni tecnico-scientifiche relative alla conservazione degli ecosistemi con valutazioni politico-amministrative concernenti opportunità, convenienza o consenso territoriale propri della perimetrazione definitiva.
• La perimetrazione provvisoria di un parco nazionale può comprendere anche ecosistemi parzialmente alterati da interventi antropici e aree ulteriori rispetto a un preesistente parco regionale, quando ciò sia giustificato da esigenze di rete ecologica, dalla presenza di zone cuscinetto o dalla necessità di evitare l'effetto-isola.
• L'istituzione dei parchi nazionali e la decisione iniziale di attivare le relative procedure rientrano nella competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema; la previsione della concertazione con le Regioni nella fase successiva di perimetrazione definitiva assicura una forma adeguata di collaborazione senza rendere necessaria la partecipazione regionale alla decisione cautelare iniziale.

Come è indicizzato