Sentenza n. 174/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione e di interesse, il ricorso proposto contro la determinazione dell'AGER relativa alle tariffe di conferimento dei rifiuti nell'impianto di Conversano. In primo grado aveva dedotto violazione dell'art. 97 Cost., degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, della disciplina regionale sull'AGER e delle clausole del contratto di concessione, nonché eccesso di potere per omessa o erronea considerazione dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irrazionalità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. In appello ha contestato la statuizione di difetto di legittimazione e carenza di interesse, sostenendo di essere mero destinatario delle tariffe, privo di un'effettiva rappresentanza nell'AGER, e di avere un interesse diretto sia quale destinatario delle richieste della concessionaria per gli incrementi tariffari e gli interessi di mora, sia quale ente esponenziale della collettività comunale. Ha inoltre riproposto le censure di merito non esaminate dal TAR, relative alle lacune istruttorie, all'individuazione dei presupposti, alla scelta degli indici e alla motivazione della determinazione tariffaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la declaratoria di inammissibilità del ricorso pronunciata dal TAR. Ha ritenuto che, ai sensi della disciplina regionale, l'AGER sia l'organo unico di governo cui partecipano obbligatoriamente la Regione e tutti i Comuni, i quali esercitano in forma associata le funzioni relative alla gestione dei rifiuti e partecipano agli organi dell'Agenzia attraverso il Comitato dei delegati. Il Comune non è quindi un mero destinatario della determinazione tariffaria, ma un soggetto compartecipe del sistema istituzionale di gestione, sicché non può impugnare autonomamente gli atti dell'ente rappresentativo comune. È stata inoltre esclusa la sussistenza di un interesse personale, diretto, concreto e attuale: l'eventuale pregiudizio economico derivante da una tariffa erroneamente determinata ricade sui singoli utenti attraverso il rapporto tributario e può essere fatto valere da questi ultimi quando la tariffa si concretizza nella richiesta di pagamento. Il Comune non può agire in surroga degli interessi economici individuali dei cittadini, né l'interesse collettivo della comunità comunale coincide con quello dei singoli utenti. L'inammissibilità ha precluso l'esame delle censure di merito sulla legittimità della determinazione tariffaria. Le spese del grado d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9 l.r. Puglia 24/2012, come modificato dalla l.r. Puglia 20/2016

  "per l'esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani"; "cui partecipano obbligatoriamente la Regione e tutti i Comuni e la Città metropolitana"

  La disposizione istituisce l'AGER quale organo unico di governo del servizio e prevede la partecipazione obbligatoria degli enti territoriali, che esercitano in forma associata le relative funzioni; tale assetto esclude la legittimazione autonoma del singolo Comune a impugnare gli atti dell'Agenzia.

• art. 9, comma 8, l.r. Puglia 24/2012

  Il finanziamento dell'AGER da parte di tutti i Comuni e la previsione del Comitato dei delegati confermano la compartecipazione degli enti locali al sistema di governo dell'Agenzia.

• art. 100 c.p.c.

  È richiamato quale fondamento dei requisiti dell'interesse ad agire, che deve essere diretto, concreto e attuale.

• artt. 35 e 39 c.p.a.

  Sono richiamati nel motivo d'appello relativo alla legittimazione e all'interesse ad agire; la decisione conferma la declaratoria di inammissibilità per la loro carenza.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Invocati dall'appellante a tutela dell'accesso alla giustizia, non sono ritenuti violati poiché l'esclusione della legittimazione deriva dall'assenza di una situazione giuridica soggettiva direttamente lesa.

Massime di principio

• Quando una legge regionale istituisce un ente unico di governo del servizio pubblico e vi attribuisce l'esercizio associato delle funzioni già spettanti ai Comuni, prevedendo la partecipazione obbligatoria degli enti locali agli organi dell'ente, il singolo Comune non è legittimato a impugnare autonomamente gli atti adottati dall'ente rappresentativo comune nell'esercizio di tali funzioni.
• L'appartenenza di un Comune all'ente associativo di governo di un servizio pubblico non gli attribuisce la posizione di mero destinatario degli atti dell'ente, ma lo rende compartecipe del sistema istituzionale; tale posizione non fonda, di per sé, la legittimazione autonoma a contestarne gli atti.
• La legittimazione a impugnare un atto amministrativo presuppone la titolarità di una situazione giuridica sostanziale direttamente lesa, mentre l'interesse ad agire richiede una lesione personale, concreta, attuale e immediata.
• Nella determinazione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti, il rapporto economico-tributario intercorre tra amministrazione e singoli utenti; l'eventuale pregiudizio derivante dall'erronea determinazione dei costi tariffari può essere contestato dagli utenti quando la tariffa si concretizza nella richiesta di pagamento.
• Il Comune, quale ente esponenziale della collettività territoriale, non può agire in surroga per tutelare le posizioni economiche individuali dei cittadini utenti, poiché l'interesse collettivo della comunità comunale non coincide con l'interesse individuale di ciascun utente.
• L'accertata carenza di legittimazione o di interesse ad agire rende inammissibile il ricorso e preclude l'esame delle censure di merito relative all'illegittimità dell'atto impugnato.

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