Sentenza n. 3657/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato l’archiviazione e la dichiarazione di improcedibilità della propria istanza di PAUR relativa alla realizzazione, nel Comune di Gualdo Tadino, di un impianto di recupero energetico dei rifiuti. L’amministrazione aveva ritenuto il progetto non conforme all’art. 17 della legge regionale umbra n. 11/2009, sia perché non localizzato nell’area di competenza del sub-ambito previsto dalla pianificazione, sia perché la progettazione, realizzazione e gestione degli impianti sarebbero spettate in via esclusiva all’AURI. La società aveva dedotto violazione della normativa nazionale e regionale sui rifiuti, dei principi di concorrenza e libertà di iniziativa economica, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione delle regole sulla partecipazione procedimentale e del principio di proporzionalità, nonché illegittimità delle previsioni del nuovo PRGIR del 2023 che riservavano all’iniziativa pubblica, tramite project financing, la realizzazione e gestione degli impianti di recupero energetico. La Regione ha appellato la sentenza deducendo, in primo luogo, l’inammissibilità dei motivi aggiunti contro il nuovo PRGIR per difetto di interesse concreto e attuale e, inoltre, l’erronea sottovalutazione dei propri poteri di pianificazione, della vincolatività del fabbisogno impiantistico regionale e dei principi di autosufficienza e prossimità. Ha sostenuto che il divieto di nuovi impianti eccedenti il fabbisogno regionale costituisse esercizio legittimo della discrezionalità pianificatoria, non una privativa anticoncorrenziale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello. Ha respinto il primo motivo nella parte relativa all’ammissibilità dei motivi aggiunti contro il PRGIR del 2023, riconoscendo alla società un interesse concreto e attuale a contestare previsioni pianificatorie idonee a precludere la ripresentazione del progetto. Ha confermato, nel merito, l’annullamento delle previsioni del PRGIR che riservavano esclusivamente alla pubblica amministrazione e al project financing la realizzazione e gestione degli impianti di recupero energetico, ritenendo illegittima l’esclusione integrale dell’iniziativa privata e incompatibile con la disciplina europea, nazionale e regionale sulla concorrenza. Ha invece accolto i motivi d’appello riguardanti l’ampiezza dei poteri pianificatori regionali e la legittimità dell’archiviazione dell’istanza di PAUR. La Regione può determinare, mediante il piano regionale, il fabbisogno impiantistico, la capacità complessiva necessaria e gli indirizzi di localizzazione, nel rispetto dei principi di autosufficienza, prossimità, gerarchia dei rifiuti e tutela ambientale. Tali previsioni possono vincolare anche l’iniziativa privata e giustificare il diniego o l’archiviazione di un progetto non coerente con la pianificazione, purché fondate su istruttoria congrua e non affette da manifesta illogicità o errore di fatto. L’atto di archiviazione era inoltre plurimotivato: la non conformità del progetto alla pianificazione regionale costituiva un’autonoma ragione sufficiente a sorreggerlo, indipendentemente dalla distinta e illegittima pretesa di esclusiva dell’AURI sul recupero energetico. In parziale riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo della società è stato respinto, mentre è stata confermata la sentenza nella parte relativa all’accoglimento dei motivi aggiunti contro il PRGIR. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 196 d.lgs. 152/2006

  la predisposizione, l'adozione e l'aggiornamento [...] dei piani regionali di gestione dei rifiuti

  Attribuisce alle regioni la competenza alla pianificazione regionale della gestione dei rifiuti.

• art. 199 d.lgs. 152/2006

  le regioni [...] predispongono e adottano piani regionali di gestione dei rifiuti

  Consente alla Regione di individuare fabbisogni, capacità impiantistiche, criteri di localizzazione e misure organizzative del ciclo dei rifiuti.

• artt. 181, 182 e 182-bis d.lgs. 152/2006

  Fondano, nel sistema della gestione dei rifiuti, i principi di gerarchia dei rifiuti, autosufficienza e prossimità, utilizzabili dalla pianificazione regionale.

• art. 198 d.lgs. 152/2006

  La privativa comunale riguarda la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento e non si estende alle attività di trattamento e recupero.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  nel caso di procedimenti di VIA di competenza regionale il proponente presenta all’autorità competente un’istanza [...] finalizzata al rilascio di tutte le autorizzazioni [...] necessarie alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto

  Il procedimento PAUR ammette la presentazione di progetti privati di impianti di termovalorizzazione, subordinandoli all’acquisizione delle autorizzazioni necessarie.

• art. 17 l.r. Umbria n. 11/2009

  Deve essere letto nel quadro della pianificazione regionale e non può fondare una riserva assoluta in favore dell’iniziativa pubblica per le attività di recupero energetico.

• artt. 3, 5, 11 e 17 l.r. Umbria n. 11/2009

  Impongono il raccordo dei nuovi impianti con il piano regionale e con i principi di autosufficienza, prossimità e gerarchia dei rifiuti.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica opera nel rispetto dell’utilità sociale e della tutela della salute e dell’ambiente; può quindi essere conformata dalla pianificazione ambientale, ma non esclusa senza una base normativa e una giustificazione proporzionata.

• artt. 101-109 TFUE

  Esprimono il principio di concorrenza, che impedisce di ricavare in via interpretativa una riserva di attività non prevista espressamente dalla legge.

• direttiva 2008/98/CE

  Il settore del trattamento dei rifiuti opera ordinariamente secondo un modello aperto a soggetti pubblici e privati, sottoposto ad autorizzazione e ai principi di proporzionalità, tutela ambientale, gerarchia e prossimità.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato dalla Regione, disciplina l’interesse ad agire; il Consiglio di Stato ha tuttavia riconosciuto l’interesse concreto e attuale della società a impugnare il PRGIR.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Richiamato dalla Regione in relazione alla dedotta inammissibilità dei motivi aggiunti; la relativa eccezione è stata respinta.

Massime di principio

• La pianificazione regionale dei rifiuti può determinare in modo vincolante il fabbisogno di trattamento e smaltimento, la capacità complessiva degli impianti e gli indirizzi di localizzazione; tali previsioni possono incidere anche sull’iniziativa privata e giustificare il diniego o l’archiviazione di un progetto non coerente con il piano.
• La limitazione del numero o della capacità degli impianti di trattamento dei rifiuti è compatibile con la concorrenza quando è fondata su una pianificazione adeguatamente istruita, su criteri oggettivi e non discriminatori e su esigenze ambientali quali autosufficienza, prossimità, gerarchia dei rifiuti ed equilibrio territoriale.
• La realizzazione e la gestione di impianti di recupero energetico dei rifiuti costituiscono attività economiche aperte all’iniziativa privata e non possono essere riservate integralmente alla pubblica amministrazione o subordinate necessariamente al project financing in assenza di un’espressa base legislativa e di una giustificazione proporzionata.
• La privativa prevista per la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento non si estende, in mancanza di un’espressa disposizione di legge, alle attività di trattamento e recupero, compreso il recupero energetico.
• Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da più autonome ragioni giustificative, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a mantenerlo fermo e rende privo di interesse l’esame delle censure contro le ulteriori motivazioni; ciò vale anche quando una diversa motivazione sia illegittima.
• La previsione pianificatoria che escluda integralmente l’iniziativa privata nel recupero energetico dei rifiuti è autonomamente impugnabile da un operatore economico che dimostri che essa preclude, in modo concreto e attuale, la ripresentazione o l’ammissibilità del proprio progetto.

Come è indicizzato