Cassazione Civile, Ordinanza n. 23234/2025 del 13/08/2025

Esito

La controversia

La società concessionaria autostradale ha chiesto l'accertamento negativo del COSAP richiesto da una provincia per gli anni 2009-2012, relativo all'occupazione del soprassuolo provinciale mediante cavalcavia autostradali. Ha sostenuto, in sintesi, che mancassero i presupposti del canone perché l'occupazione derivava da scelte e leggi statali, che i manufatti autostradali sarebbero riconducibili al demanio statale, che operasse l'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato e che le sanzioni per omesso pagamento fossero illegittime perché non previste dalla disciplina primaria e comunque irrogabili solo con ordinanza-ingiunzione. La Corte d'appello ha rigettato il gravame; la società ha quindi proposto ricorso per cassazione con tre motivi, riproponendo la tesi dell'assenza del presupposto impositivo, dell'esenzione per occupazioni effettuate dallo Stato e dell'illegittimità delle sanzioni.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha affermato che il COSAP è dovuto anche per l'occupazione di fatto e abusiva del suolo pubblico da parte della società concessionaria che gestisce l'infrastruttura e trae utilità economica dall'occupazione, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà statale o che la sua realizzazione sia stata prevista da leggi statali. Ha inoltre ritenuto non applicabile l'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato, perché nella fattispecie l'occupazione era ascrivibile alla società concessionaria, non allo Stato. Quanto alle sanzioni, ha ritenuto che la disciplina regolamentare richiamata dal d.lgs. n. 446/1997 prevedesse espressamente l'illecito e la relativa misura sanzionatoria. Il ricorso è stato quindi respinto, con conferma della decisione di merito e condanna alle conseguenze processuali di legge.

Norme richiamate

• art. 38 d.lgs. n. 507/1993

  Individua il presupposto della tassa/canone per le occupazioni di spazi pubblici, anche soprastanti il suolo, sui beni demaniali o del patrimonio indisponibile degli enti locali.

• art. 39 d.lgs. n. 507/1993

  Indica come obbligato, in presenza di concessione o autorizzazione, il titolare del titolo e, in mancanza, l'occupante di fatto anche abusivo.

• art. 49 d.lgs. n. 507/1993

  Prevede l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni e dagli altri enti indicati; la Corte la qualifica come vera esenzione, di stretta interpretazione.

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  Consente a comuni e province di istituire il COSAP e di disciplinare il canone per l'occupazione di aree pubbliche appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, anche per occupazioni abusive.

• art. 52 d.lgs. n. 446/1997

  Richiamato quale base regolamentare per l'adozione del regolamento provinciale COSAP.

• art. 822 c.c.

  La Corte osserva che autostrade e strade appartengono al demanio pubblico solo se appartengono allo Stato; la proprietà della strada sottostante può restare all'ente territoriale.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  Costituisce il parametro di deduzione dei vizi di violazione o falsa applicazione di legge nei motivi di ricorso.

• art. 58 Regolamento COSAP della Provincia di Teramo

  Richiamato in relazione alla previsione sanzionatoria per omesso pagamento del canone.

• art. 30 Regolamento COSAP della Provincia di Teramo

  Prevede l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato e dagli altri soggetti indicati; la Corte ritiene che non si applichi alle occupazioni imputabili alla concessionaria.

• art. 63, comma 2, lett. g-bis, d.lgs. n. 446/1997

  È richiamato per confermare la previsione della sanzione amministrativa pecuniaria entro un minimo e un massimo collegati all'indennità di cui alla lettera g).

• art. 63, comma 2, lett. g, d.lgs. n. 446/1997

  Prevede l'indennità per le occupazioni abusive, pari al canone maggiorato fino al 50%; la lettera g-bis rimanda a tale base per quantificare la sanzione.

• L. n. 463/1955

  Richiamata dalla ricorrente come normativa sulla costruzione delle autostrade, ma ritenuta non idonea a escludere l'applicazione del COSAP.

• L. n. 729/1961

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere la natura statale dell'infrastruttura e la non debenza del canone; la Corte ne esclude la portata derogatoria rispetto alla disciplina COSAP successiva.

• L. n. 385/1968

  Richiamata dalla ricorrente insieme alle altre leggi sulla realizzazione della rete autostradale, ma senza effetto escludente rispetto al COSAP.

• L. n. 689/1981

  Invocata dalla ricorrente per sostenere che le sanzioni dovessero essere irrogate con ordinanza-ingiunzione.

• art. 106, comma 2, TFUE

  Richiamato per osservare che anche imprese incaricate di servizi di interesse economico generale restano soggette alle regole di concorrenza nei limiti compatibili con la missione affidata.

Massime di principio

• Nel sistema del COSAP, il presupposto non è il rilascio formale di una concessione, ma l'effettiva occupazione di suolo pubblico da parte di un soggetto che se ne avvantaggia in modo particolare o eccezionale; l'occupazione di fatto o abusiva è comunque idonea a fondare il canone.
• L'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato o dagli altri enti indicati è di stretta interpretazione e non si estende alle occupazioni materialmente poste in essere da una società concessionaria che gestisce l'opera pubblica in autonomia economica e funzionale.
• La proprietà statale dell'infrastruttura o la sua origine in una legge di programmazione non escludono di per sé il COSAP dovuto per l'occupazione del suolo dell'ente locale sottostante, se l'occupazione è imputabile alla concessionaria che dispone del manufatto per la propria attività.
• Ai fini dell'individuazione del soggetto passivo del COSAP rileva la concreta attività di occupazione e gestione del bene, non la sola titolarità formale dell'opera né la circostanza che l'utilità finale dell'infrastruttura sia pubblicistica.
• Le norme che prevedono esenzioni tributarie non possono essere interpretate estensivamente, mentre la disciplina sanzionatoria del COSAP può fondarsi sulla combinazione tra la previsione regolamentare dell'illecito e il rinvio legislativo ai criteri di quantificazione della sanzione.

Come è indicizzato