Parere n. 526/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, dopo avere presentato domanda di concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9, comma 1, lettera f), della legge n. 91/1992, ha impugnato il decreto prefettizio che ha dichiarato inammissibile l’istanza per la mancata presentazione di documentazione idonea, in ragione del parere contrario dell’Ambasciata d’Italia a Dakar sulla legalizzazione dei certificati di nascita e penale, ritenuti recanti timbri e percezioni consolari falsificate. L’unico motivo dedotto riguarda la violazione degli artt. 1, commi 1 e 2-bis, 7, 8 e 10-bis della legge n. 241/1990 e dei principi di trasparenza e collaborazione. La ricorrente ha lamentato di non avere ricevuto, prima dell’adozione del provvedimento negativo, la comunicazione dei motivi ostativi, così da essere privata della possibilità di presentare osservazioni e documenti. Ha inoltre evidenziato che un documento denominato comunicazione ex art. 10-bis era divenuto visibile sul portale ministeriale soltanto il 28 aprile 2023, dopo l’adozione del decreto del 28 febbraio 2023. Il Ministero ha chiesto il rigetto, ribadendo la non autenticità della documentazione e sostenendo che la successiva produzione di documenti genuini non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il ricorso per violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e ha espresso parere favorevole all’accoglimento, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, lasciando impregiudicate le ulteriori determinazioni del Ministero dell’interno. La Sezione ha affermato che il procedimento di concessione della cittadinanza, in quanto procedimento a istanza di parte, è soggetto alla comunicazione preventiva dei motivi ostativi. Tale garanzia partecipativa non può essere esclusa invocando la natura vincolata del provvedimento, anche perché la stessa Amministrazione non ha dimostrato che l’esito fosse necessariamente predeterminato. La sanatoria processuale prevista dall’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 non è applicabile, sia per la natura discrezionale del provvedimento sia perché, dopo le modifiche introdotte dal d.l. n. 76/2020, la disposizione esclude espressamente i provvedimenti adottati in violazione dell’art. 10-bis. La pubblicazione della comunicazione sul portale soltanto dopo l’adozione del decreto non ha sanato l’omissione, ma ha anzi escluso che si trattasse di un atto riservato ostativo alla comunicazione preventiva. La Sezione ha inoltre rilevato che la relazione ministeriale non ha specificamente confutato la censura partecipativa. In via incidentale, ha richiamato l’orientamento secondo cui la non genuinità della legalizzazione non rende automaticamente vincolata l’adozione del provvedimento e ha ricordato la ritenuta illegittimità della prassi ministeriale che esclude la rilevanza di documentazione genuina successivamente prodotta quando siano stati presentati documenti contraffatti.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9, comma 1, lett. f), legge 5 febbraio 1992, n. 91

  concessione della cittadinanza italiana

  Costituisce la base normativa della domanda di cittadinanza presentata dalla ricorrente.

• art. 10-bis legge 7 agosto 1990, n. 241

  prima della formale adozione di un provvedimento negativo l’Amministrazione comunica agli istanti i motivi che ostacolano l’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione gli istanti hanno diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti

  La disposizione si applica ai procedimenti di concessione della cittadinanza e impone una comunicazione preventiva effettiva dei motivi ostativi, quale garanzia imprescindibile di partecipazione.

• art. 21-octies, comma 2, legge 7 agosto 1990, n. 241

  non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis

  La sanatoria processuale che esclude l’annullabilità quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso non opera per la violazione dell’art. 10-bis.

• d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120

  Ha modificato l’art. 21-octies, comma 2, rafforzando la tutela della partecipazione procedimentale e sottraendo la violazione dell’art. 10-bis alla sanatoria processuale.

• art. 64 c.p.a.

  La mancata contestazione, nella relazione istruttoria, della censura relativa alla violazione delle garanzie partecipative è stata valutata dalla Sezione a sostegno della fondatezza del ricorso.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  È richiamato quale presupposto per l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato, unitamente all’art. 52 del d.lgs. n. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata.

• art. 7 legge 7 agosto 1990, n. 241

  È indicato dalla ricorrente tra le disposizioni relative alle garanzie partecipative, ma il parere fonda specificamente l’accoglimento sulla violazione dell’art. 10-bis.

• art. 1, commi 1 e 2-bis, legge 7 agosto 1990, n. 241

  È richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di trasparenza, collaborazione e correttezza dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Nei procedimenti a istanza di parte diretti alla concessione della cittadinanza italiana, l’Amministrazione deve comunicare preventivamente i motivi ostativi all’accoglimento della domanda ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, consentendo all’interessato di presentare osservazioni e documenti.
• La comunicazione dei motivi ostativi deve precedere la formale adozione del provvedimento negativo; la pubblicazione o conoscibilità della comunicazione soltanto dopo l’adozione dell’atto non soddisfa la garanzia partecipativa.
• La sanatoria processuale dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 non è applicabile ai provvedimenti adottati in violazione dell’art. 10-bis, anche quando l’Amministrazione sostenga che l’esito non avrebbe potuto essere diverso.
• La non genuinità o non legalizzabilità della documentazione prodotta nell’ambito di un procedimento di cittadinanza non rende automaticamente vincolata la decisione amministrativa e non esonera l’Amministrazione dal rispetto delle garanzie partecipative.
• Una prassi amministrativa che escluda in modo assoluto la rilevanza di documentazione genuina successivamente prodotta deve essere valutata alla luce dei principi di completezza dell’istruttoria, efficienza, imparzialità e buon andamento.

Come è indicizzato