Parere n. 84/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, quale capofila del progetto integrato di filiera denominato “Indipendenza economica – frutta a guscio”, contro l’Assessorato regionale dell’agricoltura dello sviluppo rurale e della pesca Mediterranea, in persona dell’Assessore pro tempore, e nei confronti dei controinteressati Rete d’imprese per la Filiera del Pistacchio Verde di Bronte DOP, in persona del legale rappresentante pro tempore, e alla Fratelli Caprino s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dei seguenti atti: provvedimento prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, del D.R.S. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e suoi allegati, del D.R.S. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e dei suoi allegati; nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso anche se non conosciuto.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione dell’esclusione di un Progetto Integrato di Filiera dal Bando 2021 – comparto frutta a guscio – PSR Sicilia 2014-2022, nonché del rigetto del ricorso gerarchico e degli atti presupposti
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha impugnato il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico e i decreti regionali che avevano dichiarato non ammissibile la domanda di sostegno n. 2022/0030991. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione del Bando 2021, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza e illogicità manifesta. In particolare, ha sostenuto che la capacità finanziaria costituisse soltanto un criterio di selezione, non una condizione di ammissibilità, e che l’eventuale documentazione irregolare avrebbe potuto essere integrata mediante soccorso istruttorio, anche producendo un’attestazione bancaria diversa. Ha inoltre contestato il disconoscimento, da parte di Banco BPM, dell’attestazione apparentemente riconducibile a FondgestBPM, nonché la mancata acquisizione di ulteriori elementi istruttori. In corso di procedimento ha chiesto anche il risarcimento dei danni.
Il parere
Il Collegio ha ritenuto il ricorso ricevibile limitatamente al primo atto impugnato, mentre irricevibile per gli atti anteriori al termine di centoventi giorni. Nel merito ha giudicato infondate le censure. Il Bando richiedeva che la domanda attestasse la sostenibilità finanziaria degli investimenti e che il progetto rispettasse, nella sua interezza, la normativa applicabile; la documentazione prodotta dalla ricorrente per ottenere il punteggio relativo alla capacità finanziaria era stata formalmente disconosciuta da Banco BPM, che aveva negato ogni rapporto con FondgestBPM e l’autenticità del documento. Il soccorso istruttorio era stato regolarmente attivato, ma non poteva sanare la carenza sostanziale del requisito né consentire la produzione di un documento formato successivamente alla scadenza del termine, poiché la ricorrente non aveva dimostrato il possesso del requisito al momento della domanda. L’esclusione era quindi necessaria per tutelare la par condicio e la coerenza progettuale del PIF. Sono state escluse anche le censure di difetto di istruttoria, motivazione, violazione della lex specialis ed eccesso di potere. La domanda risarcitoria è stata dichiarata inammissibile perché estranea al petitum proponibile con il ricorso straordinario, limitato all’annullamento.
Osservazioni
Ricevibilità degli atti impugnati
Il ricorso, notificato il 10 agosto 2023, è ricevibile rispetto al primo atto impugnato del 12 aprile 2023, essendo stato proposto entro il termine di centoventi giorni; è invece irricevibile per gli atti di data antecedente.
Capacità finanziaria e ammissibilità della domanda
La capacità finanziaria, pur collocata dal Bando tra i criteri di selezione, doveva essere documentata nella domanda e si inseriva nella verifica della sostenibilità e della coerenza complessiva del PIF. Il disconoscimento dell’attestazione bancaria ha impedito di ritenere comprovato il requisito.
Documento disconosciuto da Banco BPM
La banca indicata quale soggetto garante ha negato di aver emesso il documento, ha disconosciuto numerazione, contenuto, forma e sottoscrizione e ha escluso qualsiasi rapporto con FondgestBPM. La produzione del documento non poteva quindi essere considerata una mera irregolarità formale.
Soccorso istruttorio
Il soccorso istruttorio è stato regolarmente attivato, ma è idoneo a sanare soltanto carenze formali o documentali relative a requisiti già posseduti entro il termine di presentazione della domanda; non può colmare la mancata prova del requisito sostanziale né consentire una dimostrazione postuma.
Par condicio e coerenza progettuale
L’ammissione della domanda sulla base di un’attestazione disconosciuta avrebbe alterato la par condicio dei concorrenti. La mancanza di una prova attendibile della sostenibilità finanziaria incideva sulla coerenza progettuale complessiva del PIF.
Difetto di istruttoria, motivazione ed eccesso di potere
Le censure sono infondate perché l’Amministrazione ha svolto verifiche ulteriori presso l’istituto di credito, ha attivato il soccorso istruttorio e ha motivato il rigetto del ricorso gerarchico ricostruendo l’iter procedimentale e le ragioni dell’esclusione.
Domanda risarcitoria
La domanda di risarcimento è inammissibile nel ricorso straordinario, non potendo essere esercitate azioni diverse da quella di annullamento.
Norme richiamate
d.P.R. 1199/1971
Il ricorso straordinario è stato trattato quale rimedio impugnatorio volto all’annullamento degli atti amministrativi; il Collegio ha escluso la proponibilità della domanda risarcitoria autonoma.
Bando 2021 – Progetti Integrati di Filiera – PSR Sicilia 2014-2022, art. 3.1.1
Tutti i requisiti richiesti devono essere posseduti da ciascun soggetto beneficiario al momento della presentazione della singola domanda di sostegno.
I requisiti devono sussistere al momento della domanda; non è sufficiente dimostrarli successivamente.
Bando 2021 – Progetti Integrati di Filiera – PSR Sicilia 2014-2022, art. 3.1.3
Il capofila deve curare gli adempimenti necessari alla realizzazione del PIF e mantenere i requisiti di accesso.
Bando 2021 – Progetti Integrati di Filiera – PSR Sicilia 2014-2022, art. 3.3
Qualora non sia soddisfatta anche una sola delle condizioni di cui sopra, il progetto sarà considerato non ammissibile.
La coerenza progettuale dell’intero PIF e degli interventi dei partecipanti costituisce condizione di ammissibilità.
Bando 2021 – Progetti Integrati di Filiera – PSR Sicilia 2014-2022, artt. 7.1 e 7.2
La sostenibilità finanziaria e la relativa attestazione bancaria costituiscono criterio di selezione da autoattribuire e da comprovare mediante documentazione idonea.
Bando 2021 – Progetti Integrati di Filiera – PSR Sicilia 2014-2022, art. 8.2.1
La domanda di partecipazione al PIF deve attestare il possesso delle condizioni di accesso e di quelle relative ai criteri di selezione, tra cui la dimostrazione della sostenibilità finanziaria degli investimenti mediante attestazione di capacità finanziaria.
La domanda deve contenere la prova documentale della sostenibilità finanziaria; la mancata prova attendibile può incidere sull’ammissibilità complessiva.
Bando 2021 – Progetti Integrati di Filiera – PSR Sicilia 2014-2022, artt. 8.3.2 e 8.3.4
La Commissione può chiedere integrazioni e chiarimenti sulla ricevibilità; la graduatoria e l’ammissione presuppongono il rispetto delle condizioni del bando e delle risorse disponibili.
art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990
Il responsabile del procedimento deve attivare il soccorso istruttorio quando siano necessari chiarimenti o integrazioni documentali, nel rispetto della collaborazione e della proporzionalità.
art. 7.4 delle Disposizioni attuative e procedurali per le misure di sviluppo rurale non connesse alla superficie o agli animali – versione 2014-2022
Sono sanabili le sole carenze “formali” degli elementi da produrre in sede di gara ma non anche delle carenze “sostanziali” dei requisiti di partecipazione.
Il soccorso istruttorio non può sanare l’assenza sostanziale del requisito alla scadenza né dichiarazioni false o documenti non autentici; grava sull’impresa l’onere di dimostrare il possesso tempestivo del requisito.
art. 2697 c.c.
L’impresa che contesta l’esclusione deve dimostrare che il requisito esisteva e che si trattava soltanto di un’irregolarità documentale, secondo il principio di vicinanza della prova.
art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990 e art. 7.4 delle Disposizioni attuative
Il soccorso istruttorio opera anche nelle procedure selettive e nei bandi per contributi, ma entro i limiti delle carenze formali e dei requisiti già posseduti.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
Ha costituito la base, insieme all’art. 10 del Regolamento UE 2016/679, per disporre l’oscuramento dei dati identificativi della società.
art. 10 Regolamento (UE) 2016/679
Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali e dell’oscuramento disposto in calce al parere.
Massime di principio
- Nelle procedure per l’ottenimento di contributi pubblici, la prova di un requisito sostanziale deve dimostrare che esso sussisteva entro il termine fissato dal bando; una produzione documentale successiva non può creare ex post il requisito mancante.
- Il soccorso istruttorio è un dovere dell’amministrazione quando occorrano chiarimenti o integrazioni, ma può sanare soltanto carenze formali o documentali relative a requisiti già posseduti e non carenze sostanziali, dichiarazioni false o documenti non autentici.
- Il disconoscimento dell’attestazione bancaria da parte dell’istituto indicato come emittente, accompagnato dalla negazione di qualsiasi rapporto con il soggetto apparente emittente, costituisce elemento idoneo a escludere l’attendibilità della documentazione e a imporre la verifica del requisito sostanziale.
- La mancata prova attendibile della sostenibilità finanziaria può incidere sull’ammissibilità del progetto integrato quando il bando richieda la coerenza complessiva del progetto e il rispetto della normativa applicabile a tutti gli interventi.
- L’ammissione di una domanda fondata su documentazione non autentica o disconosciuta altererebbe la par condicio dei concorrenti e legittimerebbe l’esclusione, anche quando il requisito sia formalmente qualificato dal bando come criterio di selezione.
- Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non è proponibile una domanda autonoma di risarcimento del danno, essendo il rimedio limitato all’azione di annullamento.
Esclusione di un Progetto Integrato di Filiera dal PSR Sicilia
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da una società capofila di un Progetto Integrato di Filiera relativo al comparto della frutta a guscio, nell’ambito del Bando 2021 del PSR Sicilia 2014-2022. La ricorrente contestava la non ammissibilità della domanda di sostegno e il rigetto del ricorso gerarchico.
Atti impugnati e vicenda procedimentale
La domanda della ricorrente era stata inserita nell’elenco delle domande non ammissibili. Inizialmente l’Amministrazione aveva contestato vari profili relativi alle sottomisure 4.2, 4.1, 1.2 e 3.2. Dopo il riesame, alcuni rilievi erano stati superati, ma la domanda era stata nuovamente esclusa per la mancata attivazione della sottomisura 4.2 e per l’irregolarità della documentazione prodotta ai fini dell’attribuzione del punteggio relativo alla capacità finanziaria.
La ricorrente aveva quindi proposto ricorso gerarchico, sostenendo che la capacità finanziaria fosse soltanto un criterio di selezione e non un requisito di accesso o di ammissibilità. Aveva chiesto l’ammissione con il punteggio ricalcolato, senza il punteggio relativo alla capacità finanziaria, e aveva dedotto violazione del bando, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, irragionevolezza e illogicità manifesta.
Ricevibilità del ricorso
Il Collegio ha ritenuto il ricorso ricevibile rispetto al primo atto impugnato, poiché proposto entro il termine di centoventi giorni. Lo ha invece dichiarato irricevibile con riguardo agli atti anteriori al termine di impugnazione.
Disciplina del Bando
Il Bando stabiliva che tutti i requisiti dovessero essere posseduti da ciascun beneficiario al momento della presentazione della domanda. Imponeva inoltre al capofila di mantenere i requisiti di accesso e richiedeva che il PIF rispettasse, nella sua interezza e negli interventi realizzati dai partecipanti, la normativa europea sullo sviluppo rurale, le OCM, il PSR Sicilia e la normativa vigente.
Tra i criteri di selezione era prevista la sostenibilità finanziaria del PIF, da dimostrare mediante attestazioni di istituti di credito o compagnie assicurative ovvero mediante capitali propri. L’art. 8.2.1 del Bando richiedeva espressamente che la domanda contenesse la dimostrazione della sostenibilità finanziaria degli investimenti mediante attestazione di capacità finanziaria, oltre alla documentazione comprovante i requisiti necessari per convalidare il punteggio autoattribuito.
Documento bancario disconosciuto
La ricorrente aveva prodotto un’attestazione apparentemente riconducibile a FondgestBPM e recante sigilli di garanzia del Banco BPM. Su richiesta della Commissione, Banco BPM aveva disconosciuto il documento, negando di averlo emesso e rifiutando numerazione, contenuto, forma e sottoscrizione. La banca aveva inoltre precisato che nessun rapporto era mai intercorso con FondgestBPM, che non esisteva presso la sede legale dell’istituto alcun organismo con tale denominazione e che l’indirizzo PEC indicato nei documenti non apparteneva alla banca.
L’Amministrazione aveva segnalato i fatti alla Procura della Repubblica e aveva successivamente comunicato l’acquisizione di documentazione da parte della Guardia di finanza nell’ambito di un procedimento penale.
Soccorso istruttorio
Il Collegio ha richiamato l’art. 6 della l. 241/1990 e l’art. 7.4 delle Disposizioni attuative e procedurali per le misure di sviluppo rurale. Il soccorso istruttorio è applicabile anche alle procedure selettive e ai bandi per contributi pubblici e costituisce un dovere dell’amministrazione quando siano necessari chiarimenti o integrazioni.
Tuttavia, il soccorso può sanare soltanto carenze formali o documentali relative a requisiti già posseduti entro la scadenza del bando. Non può sanare l’assenza sostanziale del requisito, dichiarazioni false o documenti non autentici, né consentire una dimostrazione postuma del possesso del requisito.
Nel caso concreto la Commissione aveva richiesto chiarimenti e ulteriore documentazione al Banco BPM e aveva quindi svolto un’attività istruttoria coerente con il Bando. La ricorrente, nonostante il tempo e le possibilità concesse, non aveva dimostrato di possedere la capacità finanziaria alla data della domanda.
Valutazioni sulla legittimità dell’esclusione
Il Collegio ha ritenuto che la questione non riguardasse soltanto la perdita dei cinque punti relativi alla capacità finanziaria. La documentazione disconosciuta incideva sulla sostenibilità finanziaria e sulla coerenza complessiva del PIF, condizioni rilevanti per l’ammissibilità del progetto ai sensi degli artt. 3.3 e 8.2.1 del Bando.
L’ammissione della domanda sulla base di un documento non riconosciuto dall’istituto di credito indicato avrebbe alterato la par condicio rispetto agli altri concorrenti. Di conseguenza, l’esclusione non è stata considerata una sanzione sproporzionata per la mera irregolarità di un documento, ma la conseguenza della mancata prova di un requisito sostanziale e dell’inaffidabilità della documentazione prodotta.
Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria, poiché l’Amministrazione aveva effettuato verifiche dirette presso la banca e attivato il soccorso istruttorio. Sono state respinte anche le censure di difetto di motivazione, violazione della lex specialis ed eccesso di potere, poiché il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico aveva ricostruito l’iter e indicato le ragioni concrete dell’esclusione.
Domanda risarcitoria
La richiesta di risarcimento dei danni è stata dichiarata inammissibile. Il Collegio ha ribadito che il ricorso straordinario è limitato all’azione di annullamento e non consente l’esercizio di autonome azioni risarcitorie, richiamando precedenti del Consiglio di Stato e il parere del CGARS n. 281 del 9 ottobre 2025.
Conclusioni
Il parere conclusivo è di parziale inammissibilità, limitatamente agli atti impugnati tardivamente, e di rigetto per il resto. La domanda cautelare era già stata respinta con precedente parere delle Sezioni riunite del 10 ottobre 2023. È stato inoltre disposto l’oscuramento dei dati identificativi della società ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. 196/2003 e dell’art. 10 del Regolamento UE 2016/679.
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