Cassazione Civile, Sentenza n. 7543/2023 del 15/03/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di un'ordinanza-ingiunzione per €949.087,68 relativa a "oneri di degrado" e contributi per l'apertura di scavi, determinati dal Regolamento Scavi del Comune di Roma (Reg. n.56/2002, art.7). ACEA ha contestato la legittimità di tali oneri sostenendo che: (i) l'art.7 del Regolamento era stato abrogato dalla delibera comunale n.260/2005 (art.28) e, comunque, (ii) i cosiddetti oneri di degrado costituiscono una prestazione patrimoniale imposta dall'ente senza previsione di legge, in violazione dell'art.23 Cost. e della normativa primaria (tra cui il D.Lgs. 446/1997 e il D.Lgs. 259/2003), nonché una duplicazione del canone per l'occupazione di suolo pubblico (COSAP). Il Tribunale e la Corte d'Appello avevano ritenuto invece che gli oneri fossero riconducibili a clausole di natura privatistica/penale del rapporto concessorio; la Cassazione ha esaminato la questione di diritto relativa alla natura degli oneri e alla loro compatibilità con la riserva di legge.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso e ha accolto il primo motivo di ricorso (natura degli oneri). Ha ritenuto che gli "oneri di degrado" previsti dall'art.7 del Regolamento n.56/2002 non siano clausole penali contrattuali, ma prestazioni patrimoniali imposte unilateralmente dall'ente (i.e. misure iure imperii) stabilite da atto regolamentare senza specifica previsione di legge. Poiché l'imposizione di prestazioni patrimoniali richiede riserva di legge (art.23 Cost. e art.1 L.689/1981), la pretesa tributaria/comtributiva del Comune è illegittima. Di conseguenza la Corte ha cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, ha accolto l'opposizione di ACEA, annullando l'ordinanza-ingiunzione. I restanti motivi sono dichiarati assorbiti; le spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimità sono compensate.

Norme richiamate

• Regolamento Cavi/Scavi Comune di Roma N.56/2002

  Contiene l'art.7 che prevedeva, unitamente al canone di occupazione, un importo forfettario "oneri di degrado" per metro lineare di scavo; la Corte ha ritenuto che tale previsione regolamentare costituisca l'origine della pretesa comunale ma non può legittimare l'imposizione di una prestazione patrimoniale in assenza di legge.

• Regolamento Cavi/Scavi Comune di Roma N.56/2002, art.14

  "il mancato adempimento degli impegni assunti dalla Società, ai sensi dell’art.7, lettera a), punto 4) entro trenta giorni dalla richiesta comporterà l’interruzione dell’applicazione della norma speciale; il rilascio di nuove autorizzazioni sarà subordinato al versamento anticipato, per ciascuna domanda, delle somme di cui all’art.7, lettera A)."

  Norma regolamentare che prevedeva la sospensione dell'applicazione della disciplina speciale e il subordine del rilascio di nuove autorizzazioni al versamento anticipato degli oneri di cui all'art.7; ciò dimostra la carattere autoritativo della misura imposta dall'ente.

• Delibera Comunale N.260/2005, art.28

  "i procedimenti in corso sono regolati secondo le disposizioni del presente Regolamento"

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere l'abrogazione dell'art.7 nei procedimenti successivi; la questione di applicabilità normativa è stata comunque superata dalla Cassazione sulla base dell'illegittimità sostanziale degli oneri.

• Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n.285), art.25, comma 1

  "chi intenda effettuare 'attraversamenti od uso della sede stradale e relative pertinenze... è tenuto ad ottenere una preventiva concessione dell'ente proprietario'"

  Stabilisce la necessità di concessione per scavi e attraversamenti della sede stradale; la Corte ha richiamato questa cornice normativa per distinguere le discipline obbligatorie (concessione e convenzione) dalla previsione regolamentare che pretendeva oneri aggiuntivi.

• DPR 16 dicembre 1992, n.495 (Regolamento di esecuzione e attuazione del Codice della Strada), art.67, comma 5

  Prevede che la concessione sia accompagnata da convenzione che regoli la disciplina dell'uso temporaneo della strada, incluse somme dovute per uso/occupazione; ma non contempla gli oneri di degrado come previsti dal Regolamento comunale.

• D.Lgs. 15 dicembre 1997, n.446, art.63

  Riferito dalla Corte per indicare che la normativa primaria prevede il canone per l'occupazione di aree e spazi pubblici, senza prevedere oneri di degrado aggiuntivi imposti da regolamenti comunali.

• D.Lgs. 1 agosto 2003, n.259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), art.93, comma 2

  Stabilisce che enti locali non possono imporre oneri o canoni per impianti di reti o servizi di comunicazione elettronica che non siano stabiliti per legge; utilizzato a supporto del principio che l'ente non può creare oneri non previsti dalla legge.

• Costituzione, art.23

  "nessuna prestazione patrimoniale personale può essere imposta se non in base alla legge"

  Fondamento costituzionale del principio di riserva di legge per l'imposizione di prestazioni patrimoniali: la Corte ha ritenuto che gli oneri regolamentari violino tale principio se non sorretti da norma primaria.

• L. 24 novembre 1981, n.689 (riferimento art.1 L.689/1981)

  Richiamata in rapporto al principio che l'imposizione di sanzioni e oneri richiede legge; la Corte ricorda la necessità di riserva di legge anche per prestazioni pecuniarie imposte dall'ente.

• L. 19 ottobre 2016, n.197, art.7-bis

  Norma sul dovere di sinteticità e chiarezza degli atti; sollevata come eccezione di inammissibilità del ricorso per eccessiva prolissità, che la Corte ha ritenuto infondata nel caso di specie.

Massime di principio

• Un ente locale non può imporre, tramite regolamento, prestazioni patrimoniali a carico dei privati se non esiste una base di legge primaria che le autorizzi: la riserva di legge (art.23 Cost.) è vincolante.
• Per distinguere tra una 'clausola penale' contrattuale e un onere amministrativo imposto, valutare se l'obbligo deriva da un contratto/convenzione bilaterale (con elementi di negoziazione e penali elencate) o da una previsione normativa/autoritaria che pretende pagamenti indipendentemente dal danno.
• Oneri calcolati forfettariamente su parametri oggettivi (es. metri lineari di scavo) e richiesti a priori dall'ente, indipendentemente dall'effettivo danno, sono più probabili candidate ad essere qualificati come prestazioni patrimoniali imposte e, se non previste da legge, illegittime.
• Nel rapporto concessorio 'concessione-contratto' alcune sanzioni/penali possono avere natura privatistica se rientrano nell'ambito della convenzione; ma la mera inclusione in un regolamento comunale non trasforma automaticamente un onere in una clausola penale privata.
• In caso di contenzioso, chi subisce una richiesta di pagamento deve verificare: (i) l'esistenza di una norma primaria che legittimi l'onere; (ii) se la somma deriva da una clausola contrattuale specifica contenuta nella convenzione di concessione; (iii) le disposizioni transitorie/abrogative. È opportuno proporre opposizione/ricorso e richiamare i precedenti del Consiglio di Stato e della Corte Costituzionale quando la legittimità della misura sia dubbia.
• La presenza di una novità giuridica rilevante nella questione può portare alla compensazione integrale delle spese processuali.