Direttiva 2015/637

Tutela consolare dei cittadini dell’Unione non rappresentati nei paesi terzi

La direttiva (UE) 2015/637 attua l’articolo 23 TFUE e l’articolo 46 della Carta, rafforzando il diritto del cittadino dell’Unione che si trovi in un paese terzo senza rappresentanza del proprio Stato membro a ottenere tutela consolare da qualsiasi altro Stato membro. La disciplina mira a rendere effettivo un diritto di cittadinanza dell’Unione, assicurando coordinamento, cooperazione e ripartizione degli oneri tra Stati membri, nel rispetto della solidarietà e della non discriminazione.

Finalità e principi generali

La direttiva stabilisce le misure di coordinamento e cooperazione necessarie per facilitare l’esercizio del diritto alla tutela consolare. L’articolo 2 impone che le ambasciate e i consolati degli Stati membri forniscano assistenza ai cittadini non rappresentati alle stesse condizioni previste per i propri cittadini; resta però ferma la competenza degli Stati membri nel determinare la portata della tutela offerta ai propri cittadini.

La direttiva non incide sulle relazioni consolari tra Stati membri e paesi terzi e lascia impregiudicate le regole della Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963. I considerando chiariscono che il diritto dell’Unione deve essere interpretato in modo da garantire certezza del diritto, cooperazione efficace e solidarietà tra autorità consolari.

Ambito soggettivo e nozione di assenza di rappresentanza

Ai sensi dell’articolo 4, è cittadino non rappresentato il cittadino di uno Stato membro che non sia rappresentato nel paese terzo secondo l’articolo 6. L’assenza di rappresentanza ricorre quando lo Stato membro non dispone in quel paese di una ambasciata o di un consolato stabiliti in modo permanente, oppure quando le strutture esistenti non sono in grado di fornire efficacemente tutela consolare nel caso concreto.

La direttiva considera non rappresentati anche i cittadini che abbiano la cittadinanza di più Stati membri, se nessuno di tali Stati è rappresentato nel paese terzo interessato. I considerando precisano inoltre che occorre tener conto dell’accessibilità e della vicinanza effettiva delle strutture consolari, evitando soluzioni che rendano irraggiungibile l’assistenza.

Familiari cittadini di paesi terzi

L’articolo 5 estende la tutela, nei limiti del diritto o della prassi nazionale dello Stato membro che presta assistenza, ai familiari che non siano cittadini dell’Unione e che accompagnino il cittadino non rappresentato. I considerando sottolineano che, in funzione delle circostanze e del rispetto della vita familiare, può rendersi necessario estendere l’assistenza anche ai familiari, pur riconoscendo che taluni strumenti, come i documenti di viaggio provvisori, potrebbero non essere sempre disponibili per cittadini di paesi terzi.

Per i minori, l’interesse superiore del minore deve prevalere, in linea con l’articolo 24 della Carta e con la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo.

Accesso alla tutela, accordi pratici e trasferimento del caso

L’articolo 7 riconosce al cittadino non rappresentato il diritto di chiedere tutela presso l’ambasciata o il consolato di qualsiasi Stato membro. Gli Stati membri possono concludere accordi pratici per ripartire le responsabilità di assistenza; tali accordi devono essere notificati alla Commissione e al SEAE e resi pubblici per garantire trasparenza.

Se il cittadino si rivolge a un ufficio non competente secondo un accordo esistente, la domanda va trasferita all’ufficio competente, salvo che ciò comprometta la tutela, in particolare nei casi che richiedono un’azione immediata. L’articolo 3 prevede inoltre che lo Stato membro di cittadinanza possa chiedere il trasferimento della domanda o del caso per fornire direttamente la tutela secondo il proprio diritto o la propria prassi nazionale.

Identificazione del richiedente

L’articolo 8 stabilisce che il richiedente debba provare la cittadinanza dell’Unione mediante passaporto o carta d’identità validi. Se tali documenti non sono disponibili, la cittadinanza può essere dimostrata con qualsiasi altro mezzo, anche mediante verifica presso le autorità dello Stato membro di cittadinanza.

Per i familiari di cittadini di paesi terzi, identità e qualità di familiare possono anch’esse essere dimostrate con qualsiasi mezzo, compresa la verifica presso le autorità dello Stato membro di cittadinanza.

Tipologie di assistenza consolare

L’articolo 9 elenca le principali situazioni in cui la tutela consolare può essere prestata:

• arresto o detenzione;
• vittima di reato;
• incidente o malattia grave;
• decesso;
• necessità di aiuto e rimpatrio in caso di emergenza;
• rilascio di documenti di viaggio provvisori ai sensi della decisione 96/409/PESC.

Il considerando corrispondente chiarisce che l’elenco non è tassativo: la tutela dipende dalla situazione concreta e può comprendere ulteriori forme di assistenza riconosciute dal diritto o dalla prassi nazionale.

Coordinamento tra Stati membri e ruolo delle delegazioni dell’Unione

L’articolo 10 impone alle autorità diplomatiche e consolari degli Stati membri di cooperare e coordinarsi strettamente tra loro e con l’Unione. Quando ricevono una domanda o vengono informati di una situazione di emergenza individuale, devono consultare senza indugio lo Stato membro di cittadinanza, salvo casi di estrema urgenza, e trasmettere tutte le informazioni pertinenti, incluse quelle su identità, costi e familiari eventualmente interessati.

Lo Stato membro di cittadinanza deve fornire rapidamente le informazioni di cui dispone ed è responsabile dei contatti necessari con familiari, persone significative o autorità. Gli Stati membri devono inoltre notificare al SEAE i punti di contatto nei rispettivi ministeri degli affari esteri.

L’articolo 11 valorizza il ruolo delle delegazioni dell’Unione, che cooperano con le rappresentanze degli Stati membri, offrono sostegno logistico e facilitano lo scambio di informazioni, anche con le autorità locali. Le delegazioni forniscono pure informazioni generali sull’assistenza a cui i cittadini non rappresentati possono aver diritto e sugli eventuali accordi pratici.

Cooperazione locale e preparazione alle crisi

L’articolo 12 prevede riunioni di cooperazione consolare locale dedicate anche ai cittadini non rappresentati, con scambio regolare di informazioni e, se necessario, definizione di accordi pratici. Di regola la presidenza spetta a un rappresentante di uno Stato membro in stretta cooperazione con la delegazione dell’Unione.

L’articolo 13 impone che la pianificazione di emergenza tenga conto dei cittadini non rappresentati e che gli Stati membri rappresentati coordinino i piani con la delegazione UE. In caso di crisi, l’Unione e gli Stati membri devono cooperare strettamente, condividendo in tempo utile le capacità di evacuazione disponibili. Su richiesta, è possibile ricorrere a squadre di intervento a livello di Unione, al SEAE e al meccanismo unionale di protezione civile.

Lo Stato guida, o gli Stati membri che coordinano le operazioni di assistenza, devono coordinare tutte le operazioni di sostegno ai cittadini non rappresentati, con il supporto degli altri Stati membri interessati e della delegazione dell’Unione.

Regime finanziario ordinario

L’articolo 14 disciplina il rimborso dei costi. Il cittadino non rappresentato si impegna a restituire al proprio Stato membro di cittadinanza i costi della tutela consolare, alle stesse condizioni previste per i cittadini dello Stato membro che presta assistenza, mediante il modulo standard dell’allegato I.

Lo Stato membro che presta assistenza può chiedere il rimborso allo Stato membro di cittadinanza tramite il modulo dell’allegato II. Il rimborso deve avvenire entro un periodo ragionevole non superiore a 12 mesi. Lo Stato membro di cittadinanza può a sua volta rivalersi sul cittadino non rappresentato secondo le proprie norme interne.

Per le ipotesi di arresto o detenzione, il rimborso può riguardare anche spese di viaggio, soggiorno o traduzione insolitamente elevate, purché essenziali e giustificate.

Situazioni di crisi e procedura semplificata

L’articolo 15 introduce un meccanismo semplificato per le crisi: lo Stato membro che presta assistenza può chiedere il rimborso dei costi sostenuti per tutte le operazioni di sostegno anche se il cittadino non ha firmato una promessa di restituzione. È possibile un rimborso pro quota, dividendo i costi per il numero dei cittadini assistiti.

Se è stato ricevuto sostegno finanziario dal meccanismo unionale di protezione civile, il contributo richiesto allo Stato membro di cittadinanza si determina al netto del contributo UE.

Recepimento, abrogazione e revisione

L’articolo 17 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie entro il 1° maggio 2018 e di comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni fondamentali di diritto interno. La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

L’articolo 18 abroga la decisione 95/553/CE a decorrere dal 1° maggio 2018. L’articolo 19 prevede che la Commissione presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull’attuazione e sull’applicazione della direttiva entro il 1° maggio 2021, valutando l’eventuale necessità di misure aggiuntive o modifiche.

Profili di discrezionalità degli Stati membri

La direttiva lascia agli Stati membri margini di scelta su alcuni aspetti organizzativi, in particolare:

• se applicare la disciplina ai consoli onorari;
• come organizzare concretamente gli accordi pratici di condivisione delle responsabilità;
• se offrire disposizioni più favorevoli, purché compatibili con la direttiva;
• le modalità di rimborso entro i limiti fissati dal diritto dell’Unione.

Resta ferma tuttavia l’esigenza di garantire il risultato: un accesso effettivo, non discriminatorio e coordinato alla tutela consolare per i cittadini dell’Unione non rappresentati nei paesi terzi.