Cassazione Civile, Ordinanza n. 02936/2024 del 31/01/2024

Esito

La controversia

Un comune ha agito con ricorso ex art. 702-bis c.p.c. per ottenere dalla società esercente attività estrattiva il pagamento di una somma qualificata come corrispettivo/contributo aggiuntivo dovuto in base a un atto integrativo del 2010, collegato a una convenzione del 2008 stipulata nell’ambito del procedimento autorizzatorio per la coltivazione della cava. Secondo l’ente, a seguito dell’annullamento di una precedente autorizzazione regionale, le parti avevano concordato un ulteriore contributo di 0,15 euro per metro cubo scavato e la realizzazione, a spese della società, di una strada asfaltata di accesso e recesso alla cava. La società ha contestato la pretesa sostenendo che le clausole della convenzione e dell’atto integrativo fossero nulle o annullabili, perché in contrasto con norme imperative, prive o affette da illiceità della causa, vessatorie e, in sostanza, espressione di un atto autoritativo mascherato da accordo negoziale. In via preliminare ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, assumendo che la controversia spettasse al giudice amministrativo per la natura di accordo integrativo di provvedimento amministrativo e per il coinvolgimento della materia urbanistica-edilizia e dell’uso del territorio. Con il ricorso per cassazione ha dedotto tre motivi: 1) violazione delle norme sulla giurisdizione, per avere il giudice ordinario deciso una controversia rientrante, a suo dire, nella giurisdizione esclusiva amministrativa; 2) violazione dell’art. 1418 c.c. e di norme costituzionali e regionali, sostenendo che l’atto integrativo fosse in realtà un provvedimento autoritativo e che il contributo fosse illegittimo e contrario ai parametri regionali; 3) violazione delle norme sulla causa del contratto, perché il maggiore contributo sarebbe stato svincolato dalla funzione legale della prestazione e avrebbe assunto natura sostanzialmente donativa.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso. Hanno anzitutto rilevato che il motivo sulla giurisdizione era in parte inammissibile e in parte infondato: era inammissibile la contestazione del difetto di giurisdizione proposta dalla società con riferimento alla propria domanda riconvenzionale, perché il convenuto che introduce una domanda riconvenzionale assume sul punto la posizione sostanziale di attore e, avendo scelto quel giudice, non può poi impugnare la decisione lamentando il difetto di giurisdizione del giudice adito; per la domanda principale del comune, invece, la giurisdizione ordinaria è stata confermata perché si trattava di una mera controversia patrimoniale sull’adempimento di obbligazioni pecuniarie derivanti dalla convenzione integrativa, non riconducibile alla giurisdizione esclusiva amministrativa invocata. Quanto ai motivi sulla validità dell’atto e sulla causa, la Corte li ha dichiarati inammissibili o infondati: ha escluso che il contributo avesse natura tributaria o che la pretesa derivasse da un atto autoritativo; ha ribadito che l’obbligo nasceva da un accordo negoziale, stipulato dopo l’autorizzazione all’attività estrattiva e finalizzato a rendere compatibile l’attività con le condizioni ambientali e a finanziare interventi connessi al ripristino e alla viabilità. Di conseguenza, non sussistevano né nullità per contrarietà a norme imperative né mancanza/illiceità della causa. Spese di legittimità compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 702-bis c.p.c.

  norma utilizzata per il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado in forma sommaria.

• art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c.

  base del sindacato di legittimità per violazione di legge nei motivi di ricorso.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  invocato per sostenere la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative all'esecuzione di accordi sostitutivi o integrativi di provvedimento; la Corte ne limita l'applicazione alle questioni non meramente patrimoniali e non "a valle" dell'accordo.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  invocato per la materia urbanistica-edilizia; la Corte esclude che la controversia, avente ad oggetto un credito contrattuale, vi rientri.

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  richiamato come disciplina degli accordi integrativi/sostitutivi del provvedimento amministrativo.

• art. 18, sesto comma, l. reg. Veneto n. 44 del 1982

  norma regionale richiamata per il contenuto della convenzione connessa all'attività di cava e agli interventi a carico del titolare dell'autorizzazione.

• art. 20 l. reg. Veneto n. 44 del 1982

  la Corte lo interpreta nel senso che consente di concordare obblighi economici e interventi connessi al ripristino ambientale e alla compatibilità dell'attività estrattiva, anche mediante soluzioni alternative in caso di dissenso.

• art. 1418 c.c.

  richiamato per la dedotta nullità delle clausole; la Corte esclude la nullità poiché l'obbligo deriva da valido accordo negoziale e non da atto autoritativo illecito.

• art. 3 Cost.

  richiamato dalla ricorrente per lamentare violazione del principio di uguaglianza; la Corte ritiene il motivo non specificamente confrontato con la decisione di merito.

• art. 23 Cost.

  richiamato dalla ricorrente in relazione alla pretesa natura tributaria del contributo; la Corte esclude che il prelievo abbia natura di tributo.

• art. 97 Cost.

  richiamato dalla ricorrente; la Corte respinge la censura perché l'obbligo discende da accordo negoziale, non da esercizio illegittimo di potestà pubbliche.

• art. 1343 c.c.

  richiamato per la dedotta illiceità della causa; la Corte esclude il vizio di causa, riconoscendo la funzione concreta del contributo.

• art. 1325 c.c.

  richiamato nel motivo sulla causa del contratto; la Corte ritiene sussistente un valido elemento causale nell'accordo integrativo.

• art. 37 c.p.c.

  richiamato come norma che impone al giudice il rilievo officioso della propria giurisdizione; la deduzione della parte che ha proposto la domanda viene letta come mera sollecitazione al potere officioso.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per il deposito di memorie in prossimità dell'udienza in Cassazione.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi, non alla mera qualificazione formale data dalla parte alle proprie domande.
• Quando la controversia riguarda soltanto obbligazioni patrimoniali derivanti da un accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento amministrativo e si colloca "a valle" dell'accordo, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, salvo che siano in discussione l'esercizio di poteri autoritativi o valutazioni discrezionali della pubblica amministrazione.
• Il convenuto che proponga domanda riconvenzionale assume, per quella domanda, la posizione sostanziale di attore e non può poi contestare la giurisdizione del giudice adito, avendo egli stesso investito quel giudice della propria pretesa.
• La contestazione della giurisdizione proposta dalla stessa parte che ha introdotto la domanda non opera come eccezione in senso proprio, ma come mera sollecitazione al rilievo officioso del giudice ex art. 37 c.p.c.; il rimedio tipico per prevenire il dubbio è il regolamento preventivo di giurisdizione.
• Un contributo imposto o concordato per compensare gli oneri pubblici derivanti dall'attività estrattiva non assume, di per sé, natura tributaria quando la sua funzione è quella di finanziare ripristino ambientale o opere connesse all'attività e non di realizzare una prestazione coattiva generale.
• La validità di un accordo accessorio a una convenzione amministrativa va valutata in concreto: non è nullo per difetto o illiceità della causa se la prestazione aggiuntiva è coerente con la funzione economico-sociale perseguita e con le esigenze di compatibilità ambientale dell'attività autorizzata.
• Le censure di violazione di legge devono confrontarsi in modo specifico con la ratio decidendi della sentenza impugnata; altrimenti sono inammissibili.

Come è indicizzato