Tribunale, Sentenza T-308/18

Misure restrittive antiterrorismo nei confronti di Hamas

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Hamas avverso gli atti del Consiglio del marzo e del luglio 2018 che mantenevano il suo nome negli elenchi UE relativi alle misure restrittive antiterrorismo. Il Tribunale esamina sia la legittimità del fondamento fattuale e giuridico del mantenimento dell’inserimento sia la regolarità formale degli atti e delle motivazioni trasmesse al destinatario.

Fatti e contesto normativo

La controversia si inserisce nel quadro della risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza ONU, attuata nell’Unione tramite la posizione comune 2001/931/PESC e il regolamento (CE) n. 2580/2001. Gli atti impugnati erano la decisione (PESC) 2018/475 e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/468, poi sostituiti dalla decisione (PESC) 2018/1084 e dal regolamento di esecuzione (UE) 2018/1071.

Il Consiglio aveva mantenuto Hamas negli elenchi fondandosi su:

• una decisione dello Home Secretary del Regno Unito del 29 marzo 2001 relativa a Hamas-Izz al-Din al-Qassem;
• tre decisioni statunitensi relative a Hamas nel suo complesso.

Il Consiglio aveva inoltre trasmesso al ricorrente le motivazioni aggiornate con lettere del 22 marzo e del 31 luglio 2018 e aveva pubblicato avvisi nella Gazzetta ufficiale.

Questioni giuridiche esaminate

Il Tribunale ha affrontato, in sintesi:

• se le autorità di Stati terzi possano rientrare nella nozione di "autorità competenti" ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931;
• se il Consiglio debba verificare che le decisioni di autorità di Stati terzi siano state adottate nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva;
• se i fatti recenti addotti dal Consiglio fossero sufficientemente precisi e provati per giustificare il mantenimento dell’inserimento;
• se fosse applicabile il principio di non ingerenza o la logica del diritto dei conflitti armati;
• se vi fosse stata violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa e dell’autenticazione degli atti.

Decisioni di autorità di Stati terzi e nozione di autorità competente

Il Tribunale conferma, richiamando la giurisprudenza della Corte, che la nozione di "autorità competente" non si limita agli Stati membri e può comprendere, in linea di principio, anche autorità di Stati terzi.

Tuttavia, quando il Consiglio si fonda su una decisione di uno Stato terzo, deve verificare preliminarmente e motivare che tale decisione sia stata adottata nel rispetto:

• dei diritti della difesa;
• del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

Nel caso concreto, il Tribunale ritiene insufficiente la motivazione relativa alle decisioni americane. La sola indicazione che una decisione era stata pubblicata nel Federal Register non bastava a dimostrare che il Consiglio avesse verificato il rispetto dei diritti della difesa negli Stati Uniti. Per questo motivo, le decisioni statunitensi non potevano costituire base valida degli atti impugnati.

La decisione dello Home Secretary come autorità competente

Diversamente, il Tribunale ritiene che la decisione dello Home Secretary possa essere qualificata come decisione di un’autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931. Benché amministrativa, essa era impugnabile dinanzi a un organo con controllo di tipo giurisdizionale e quindi equivalente a un’autorità giudiziaria.

Il Tribunale respinge anche le contestazioni secondo cui un potere di elencazione non sarebbe sufficiente o secondo cui il Consiglio avrebbe dovuto preferire in ogni caso le autorità giudiziarie. Rileva che la posizione comune consente di prendere in considerazione anche decisioni amministrative, purché dotate delle garanzie richieste.

Motivazione, fatti recenti e prova

Sul piano della motivazione, il Tribunale distingue tra:

• i fatti posti a base della decisione iniziale dello Home Secretary, che non dovevano essere ulteriormente dimostrati dal Consiglio;
• i fatti recenti addotti per giustificare il mantenimento dell’inserimento.

Poiché tra la decisione del 2001 e gli atti del 2018 erano trascorsi 17 anni, il Consiglio doveva indicare elementi fattuali aggiornati idonei a mostrare la persistenza del rischio di coinvolgimento in attività terroristiche.

Il Tribunale ritiene però che solo alcuni fatti del 2014 e del 2016 fossero abbastanza recenti. I fatti più risalenti, tra il 2003 e il 2011, erano troppo lontani nel tempo per fondare il mantenimento dell’inserimento. Quanto ai fatti recenti, il Tribunale considera valide solo alcune contestazioni del ricorrente; altre risultavano generiche o inoperanti.

Qualificazione come atti terroristici e irrilevanza del conflitto armato

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui gli atti contestati non potrebbero essere qualificati come terroristici perché inseriti nel conflitto israelo-palestinese. Ricorda che l’esistenza di un conflitto armato non esclude l’applicazione della normativa UE antiterrorismo a eventuali atti terroristici commessi in tale contesto.

Respinge anche il richiamo al principio di autodeterminazione e alla tesi secondo cui Hamas agirebbe come movimento di liberazione nazionale: l’obiettivo politico perseguito non esime dalla qualificazione giuridica dei comportamenti come atti terroristici, se ricorrono le condizioni della posizione comune 2001/931.

Analoga sorte ha la censura fondata sul principio di non ingerenza: esso tutela gli Stati sovrani e non gruppi o movimenti come Hamas.

Diritti della difesa nel procedimento davanti al Consiglio

Il Tribunale respinge anche le doglianze relative alla mancata comunicazione diretta delle informazioni e alla mancata audizione del ricorrente. Ribadisce che il Consiglio deve consentire l’accesso ai documenti non riservati solo su richiesta dell’interessato, richiesta che in questo caso non era stata formulata.

Quanto alla notifica delle motivazioni al difensore anziché direttamente a Hamas, il Tribunale considera legittimo l’invio all’avvocato, dato che l’indirizzo del ricorrente non risultava con precisione.

L’ottavo motivo: mancata autenticazione delle motivazioni

Il Tribunale accoglie invece il motivo, sollevato nel corso del procedimento, relativo alla mancata autenticazione delle motivazioni.

Osserva che:

• le motivazioni trasmesse al ricorrente erano documenti distinti dagli atti normativi impugnati;
• tali motivazioni non erano firmate dal presidente del Consiglio né dal segretario generale;
• la firma prevista dall’articolo 297, paragrafo 2, TFUE e dall’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio costituisce una forma sostanziale.

Richiamando la giurisprudenza sulla certezza del diritto e sull’autenticazione degli atti, il Tribunale afferma che non basta che gli atti formali siano firmati se le motivazioni, contenute in documenti separati, non lo sono. La violazione della forma sostanziale comporta l’annullamento degli atti.

Dispositivo

Il Tribunale annulla la decisione (PESC) 2018/475, il regolamento di esecuzione (UE) 2018/468, la decisione (PESC) 2018/1084 e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/1071 nella parte in cui riguardano Hamas. Il Consiglio è condannato alle spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce in particolare che:

• le autorità di Stati terzi possono, in linea di principio, essere "autorità competenti" ai sensi della posizione comune 2001/931;
• il Consiglio deve motivare la verifica del rispetto dei diritti della difesa e della tutela giurisdizionale effettiva quando si fonda su decisioni di Stati terzi;
• il mantenimento in elenco richiede elementi recenti quando è trascorso molto tempo dalla decisione originaria;
• il conflitto armato e l’autodeterminazione non escludono l’applicazione della normativa UE antiterrorismo;
• la mancata autenticazione delle motivazioni di un atto del Consiglio, se contenute in documento distinto, costituisce vizio sostanziale e comporta annullamento.