Tribunale, Sentenza T-653/16

Accesso ai documenti e dati trasmessi da uno Stato membro: limite della divulgazione ai sensi del regolamento n. 1224/2009

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica di Malta contro una decisione del Segretario generale della Commissione che aveva concesso a Greenpeace l’accesso a documenti relativi a una spedizione di tonno rosso dalla Tunisia a Malta. La controversia investe l’interazione tra il regolamento n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti e l’articolo 113 del regolamento n. 1224/2009, relativo alla riservatezza dei dati nel regime di controllo della politica comune della pesca.

Fatti e procedimento amministrativo

Greenpeace aveva inizialmente trasmesso alla Commissione informazioni su una spedizione asseritamente irregolare di tonno rosso vivo. La Commissione aveva avviato un intervento nei confronti di Malta ai sensi dell’articolo 102 del regolamento n. 1224/2009 e, all’esito dell’indagine amministrativa, era stato adottato un piano d’azione. Parallelamente, Greenpeace aveva presentato due domande di accesso ai documenti, nel 2010 e nel 2012, seguite da una nuova domanda nel 2015 che riprendeva e ampliava le richieste precedenti.

La Commissione aveva consultato Malta sui documenti provenienti dalle autorità maltesi e, dopo varie fasi di riesame e consultazione, aveva adottato il 13 luglio 2016 la decisione impugnata, concedendo a Greenpeace l’accesso a diversi documenti, con eliminazione dei dati personali. Malta ha impugnato la decisione limitatamente alla divulgazione dei documenti provenienti dalle autorità maltesi.

Ricevibilità del ricorso e dei motivi

La Commissione sosteneva che il ricorso fosse irricevibile perché Malta non impugnava una decisione distinta, ma una “decisione di conferma in senso ampio”, e che i motivi dedotti non potessero essere invocati da uno Stato membro. Il Tribunale ha respinto l’eccezione: gli Stati membri possono impugnare una decisione della Commissione che autorizza un terzo ad accedere a documenti in possesso dell’istituzione e provenienti dallo Stato membro ricorrente, invocando qualunque motivo rientrante nei casi di ricorso ex articolo 263 TFUE.

È stato inoltre ritenuto ammissibile il quinto motivo, relativo all’insufficienza di motivazione, benché sollevato solo in replica, poiché il difetto di motivazione costituisce un motivo di ordine pubblico rilevabile d’ufficio.

Obbligo di motivazione

Malta lamentava che la Commissione non avesse spiegato adeguatamente perché si fosse discostata dalla propria prassi precedente, in particolare quanto alla precisione delle domande di accesso, all’individuazione dei documenti e al trattamento delle domande di conferma. Il Tribunale ha respinto la censura: non era dimostrata l’esistenza di una prassi decisionale costante dalla quale la Commissione si fosse discostata, e la decisione conteneva comunque una motivazione sufficiente, tale da consentire a Malta di comprenderne le ragioni e di contestarla in giudizio.

Irregolarità procedurali del regolamento n. 1049/2001: motivi inoperanti contro una decisione di divulgazione

Nei primi tre motivi Malta sosteneva, in sostanza, che la Commissione avesse violato gli articoli 6, 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001, avesse trattato le domande in modo tardivo o improprio e avesse ampliato indebitamente la portata della richiesta di Greenpeace durante l’esame della domanda di conferma.

Il Tribunale ha distinto tra:

• le norme procedurali degli articoli 6-8 del regolamento n. 1049/2001, che tutelano il richiedente e disciplinano i rapporti tra richiedente e istituzione;
• le norme dell’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del medesimo regolamento, integrate dall’obbligo di leale cooperazione, che disciplinano i rapporti tra istituzione e Stato membro autore dei documenti.

Le violazioni degli articoli 6-8 possono incidere sulla legittimità di un diniego di accesso, ma non su quella di una decisione che concede l’accesso. Di conseguenza, le doglianze di Malta basate sul trattamento della domanda, sui termini e sull’eventuale estensione della richiesta sono state dichiarate inoperanti rispetto alla decisione di divulgazione.

Consultazione dello Stato membro e leale cooperazione

Diversamente, le censure relative alla consultazione dello Stato membro ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001 e alla violazione dell’obbligo di leale cooperazione sono state ritenute rilevanti. Il Tribunale ha però concluso che la Commissione aveva agito con sufficiente diligenza: pur avendo comunicato a Malta le domande dopo alcuni mesi, aveva poi prorogato i termini su richiesta dello Stato membro, che aveva avuto in concreto settimane per esaminare i documenti e opporsi alla divulgazione.

Il Tribunale ha quindi respinto i primi tre motivi nella parte rilevante, ritenendo che non fosse dimostrata una violazione dell’obbligo di leale cooperazione tale da inficiare la decisione impugnata.

Articolo 113 del regolamento n. 1224/2009 e rapporto con il regolamento n. 1049/2001

La questione centrale riguardava i documenti da n. 112 a n. 230, provenienti da Malta e contenenti dati trasmessi nell’ambito del regolamento n. 1224/2009. Il Tribunale ha ricostruito il sistema del regolamento n. 1224/2009, osservando che gli articoli 112 e 113 disciplinano la protezione di tre categorie di dati: dati personali, dati coperti da segreto professionale e commerciale e dati trasmessi da uno Stato membro.

Quanto a questi ultimi, l’articolo 113, paragrafi 2 e 3, stabilisce che tali dati non possono essere trasmessi a soggetti diversi da quelli che vi hanno accesso per funzione, né utilizzati per scopi diversi da quelli del regolamento, salvo consenso esplicito dello Stato membro d’origine. Il Tribunale ha ritenuto che tali disposizioni non regolano l’accesso ai documenti in quanto tale, ma introducono una protezione rafforzata dei dati trasmessi dallo Stato membro.

Pur non prevalendo automaticamente sul regolamento n. 1049/2001, tali norme devono essere applicate in modo coerente con esso. Tuttavia, proprio perché prevedono un divieto di trasmissione e utilizzo salvo consenso esplicito, esse impediscono la divulgazione al pubblico di documenti contenenti tali dati quando lo Stato membro si opponga espressamente, salvo le eccezioni specifiche degli articoli 113, paragrafi 4 e 6.

Decisione del Tribunale sul motivo fondato sull’articolo 113

Nel caso concreto, era pacifico che i documenti da n. 112 a n. 230 contenessero dati rientranti nell’ambito dell’articolo 113 del regolamento n. 1224/2009 e che Malta non avesse mai acconsentito alla loro trasmissione a Greenpeace, opponendosi invece espressamente alla divulgazione. La Commissione non aveva dimostrato che la divulgazione fosse necessaria per far cessare o vietare un’infrazione alle norme sulla politica comune della pesca.

Il Tribunale ha quindi ritenuto che la Commissione non potesse divulgare tali documenti limitandosi a espungere i dati personali, poiché avrebbe dovuto rimuovere anche gli altri dati protetti dal regolamento n. 1224/2009 oppure ottenere il consenso di Malta. Per questo motivo il quarto motivo è stato accolto.

Dispositivo e spese

La decisione è stata annullata solo nella parte in cui concedeva a Greenpeace l’accesso ai documenti elencati nell’allegato B con i numeri da 112 a 230. Il ricorso è stato respinto per il resto, con compensazione integrale delle spese tra le parti, incluse quelle del procedimento sommario.

Principi affermati

• Uno Stato membro può impugnare una decisione di divulgazione di documenti che provengono da esso e far valere motivi di illegittimità anche diversi dalla violazione dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
• Le irregolarità procedurali degli articoli 6-8 del regolamento n. 1049/2001 sono inoperanti contro una decisione che concede l’accesso.
• L’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001, letto alla luce della leale cooperazione, tutela invece l’interesse dello Stato membro e può essere invocato contro una decisione di divulgazione.
• L’articolo 113, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1224/2009 impedisce la divulgazione al pubblico di dati trasmessi da uno Stato membro senza il suo consenso espresso, salvo eccezioni specifiche.
• Quando un documento contiene tali dati, la Commissione deve rimuoverli o ottenere il consenso dello Stato membro; la sola espunzione dei dati personali non è sufficiente.