Tribunale, Sentenza T-48/16

Clausola compromissoria – sospensione dei pagamenti e risoluzione di contratti di sovvenzione UE sulla base di una relazione OLAF

La sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 3 maggio 2018 riguarda una controversia contrattuale tra Sigma Orionis SA e la Commissione europea nell’ambito di numerose convenzioni di sovvenzione del PQ7 e di Horizon 2020. La ricorrente contestava la sospensione dei pagamenti e la risoluzione dei contratti adottate dalla Commissione a seguito di un’indagine OLAF e chiedeva altresì il risarcimento del danno asseritamente subito.

Fatti e svolgimento della vicenda

Sigma Orionis SA, società francese attiva nella diffusione e comunicazione dei risultati di progetti europei, aveva stipulato 36 convenzioni nel quadro del PQ7 e 8 convenzioni nell’ambito di Horizon 2020. Nel 2014 l’OLAF avviava un’indagine per presunta manipolazione di schede orarie e retribuzione oraria eccessiva; successivamente svolgeva controlli e verifiche sul posto e trasmetteva una relazione finale alla Commissione, raccomandando il recupero di importi rilevanti e l’eventuale adozione di sanzioni amministrative e finanziarie. La Commissione, dopo aver sentito la ricorrente, sospendeva pagamenti e poneva fine alla partecipazione della società a più convenzioni; in seguito, in relazione ad alcune di esse, notificava la cessazione della partecipazione o la risoluzione. Parallelamente si sviluppavano procedimenti nazionali in Francia, nei quali alcuni documenti OLAF venivano dichiarati inutilizzabili/invalidi in sede penale; successivamente, nell’ambito della procedura di insolvenza della ricorrente, il tribunale commerciale di Grasse respingeva crediti della Commissione in ragione di quella pronuncia penale.

Competenza del Tribunale e diritto applicabile

Il Tribunale ha anzitutto confermato la propria competenza in virtù dell’articolo 272 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 256 TFUE, poiché i contratti di sovvenzione contenevano clausole compromissorie (articolo 9 per il PQ7 e articolo 57 per H2020). Ha quindi precisato che la controversia non riguardava la legittimità di un atto amministrativo della Commissione, ma l’esecuzione di rapporti contrattuali. Quanto al diritto applicabile, il Tribunale ha richiamato le clausole contrattuali e le norme UE pertinenti, con rinvio sussidiario al diritto belga. Ha quindi trattato la lite come una controversia contrattuale da risolvere in base alle convenzioni e alle norme UE rilevanti.

Ricevibilità: interesse ad agire e chiarezza del ricorso

Sotto il profilo dell’interesse ad agire, il Tribunale ha distinto tra le convenzioni per le quali la Commissione aveva già adottato una decisione al momento della proposizione del ricorso e quelle per le quali non vi era ancora alcuna decisione. Ha ritenuto ricevibile il ricorso solo per le cinque convenzioni già interessate da sospensione/cessazione alla data di introduzione del giudizio; per le altre 17 convenzioni ha dichiarato l’irricevibilità per difetto di interesse attuale. Ha invece respinto l’eccezione di irricevibilità fondata sulla pretesa mancanza di chiarezza del ricorso, osservando che i motivi erano sufficientemente individuabili: violazione dell’autorità di cosa giudicata della sentenza nazionale, illegittimità della relazione OLAF, violazione della Carta, impossibilità di utilizzare accertamenti PQ7 per H2020 e violazione della proporzionalità.

Esame dei motivi relativi alla sospensione e alla risoluzione

Il Tribunale ha esaminato congiuntamente i motivi diretti contro la sospensione e la risoluzione dei contratti.

1. Mancato rispetto dell’autorità di cosa giudicata nazionale

La ricorrente sosteneva che la relazione OLAF fosse stata annullata dalla sezione istruttoria della cour d’appel di Aix-en-Provence e che la Commissione non potesse dunque utilizzarla. Il Tribunale ha ricordato che solo i giudici dell’Unione possono dichiarare l’invalidità di un atto dell’Unione. La relazione OLAF, pertanto, restava valida nell’ordinamento UE e la pronuncia nazionale ne escludeva al più l’uso nel procedimento penale francese, non l’utilizzabilità da parte della Commissione nel quadro amministrativo e contrattuale dell’Unione. Il successivo giudizio del tribunal de commerce de Grasse sui crediti della Commissione non mutava tale conclusione, poiché la controversia davanti al Tribunale aveva un oggetto diverso ed era di competenza esclusiva del giudice dell’Unione in forza della clausola compromissoria.

2. Dedotta violazione del diritto francese durante i controlli OLAF

La ricorrente invocava diverse norme del regolamento n. 883/2013 e del regolamento n. 2185/96 per sostenere che l’OLAF avrebbe dovuto rispettare il diritto processuale francese, ottenere un mandato giudiziario, farsi accompagnare da agenti nazionali e informarla di un presunto diritto di opposizione ai controlli. Il Tribunale ha osservato che tali disposizioni impongono il rispetto del diritto nazionale solo nei casi previsti dal diritto dell’Unione, in particolare quando l’operatore si opponga ai controlli. Poiché la ricorrente non si era opposta alle verifiche sul posto, non vi era obbligo di mandato giudiziario né di specifiche formalità nazionali ulteriori. Quanto alla presenza di agenti nazionali, il Tribunale ha rilevato che tre agenti erano presenti per una parte delle operazioni ma che non avevano chiesto di assistere all’intera verifica; la loro assenza successiva non era imputabile all’OLAF. Inoltre, il regolamento n. 2185/96 non attribuisce al soggetto controllato un diritto generale di opposizione.

3. Violazione dei diritti fondamentali

La ricorrente affermava che l’OLAF aveva raccolto prove in violazione dell’articolo 47 della Carta, e che la Commissione non poteva basare su tali elementi le misure adottate. Il Tribunale ha ricordato che i diritti fondamentali, come principi generali del diritto dell’Unione e come diritti sanciti dalla Carta, vincolano le istituzioni dell’Unione anche in ambito contrattuale. Di conseguenza, la Commissione non può fondare decisioni su informazioni ottenute in violazione di tali diritti. Tuttavia, la ricorrente non ha dimostrato che le modalità di svolgimento dei controlli dell’OLAF violassero concretamente l’articolo 47 della Carta, né che dalle norme applicabili derivasse un obbligo generale di accompagnamento da parte di agenti di polizia o di previa autorizzazione giudiziaria nei casi in cui non vi fosse opposizione dell’operatore. Il richiamo all’articolo 53 della Carta è stato respinto alla luce della giurisprudenza Melloni, che impedisce a norme nazionali più favorevoli di compromettere l’efficacia del diritto dell’Unione.

4. Utilizzo di elementi raccolti nel PQ7 per misure in ambito H2020

La ricorrente contestava la risoluzione della convenzione H2020 sostenendo che la Commissione non potesse fondarsi su accertamenti effettuati nell’ambito del PQ7. Il Tribunale ha replicato che la convenzione H2020 prevedeva espressamente, all’articolo 50.3.1, lettera m), la possibilità di porre fine alla partecipazione del beneficiario in caso di errori sistemici o ricorrenti, irregolarità, frode o grave violazione degli impegni commessi in altre convenzioni. Poiché l’indagine OLAF descriveva condotte gravi, ricorrenti e generalizzate, la Commissione poteva legittimamente farne uso anche ai fini della convenzione H2020.

5. Proporzionalità

Secondo il Tribunale, il principio di proporzionalità si applica anche nell’esecuzione contrattuale delle istituzioni dell’Unione. Nel caso concreto, tuttavia, le misure contestate erano giustificate dalla gravità, dalla ripetitività e dalla sistematicità delle irregolarità accertate dall’OLAF, nonché dall’esigenza di tutelare correttamente gli interessi finanziari dell’Unione ai sensi degli articoli 317 e 325 TFUE. La ricorrente non aveva fornito elementi idonei a smentire le contestazioni della Commissione, né aveva dimostrato che una misura meno incisiva avrebbe protetto efficacemente il bilancio UE. Il Tribunale ha quindi escluso la violazione della proporzionalità.

Domande di pagamento delle somme asseritamente dovute

Quanto ai capi della domanda diretti ad ottenere il pagamento degli importi sospesi, il Tribunale ha ricordato che il finanziamento UE a titolo di sovvenzione non è una remunerazione del lavoro svolto, ma un contributo a costi ammissibili sostenuti e approvati secondo le clausole contrattuali. In caso di risoluzione, il contributo si limita ai costi ammissibili maturati fino alla data effettiva di cessazione. La ricorrente non ha tuttavia dimostrato che le somme richieste corrispondessero effettivamente a costi ammissibili e approvati, limitandosi a indicare importi globali senza supporto probatorio sufficiente. Di conseguenza, il Tribunale ha respinto anche tali domande e ha ritenuto non necessaria la misura istruttoria di una perizia contabile, che non può supplire alle lacune probatorie della parte.

Domanda di risarcimento extracontrattuale

La ricorrente invocava inoltre la responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, sostenendo di aver subito danni reputazionali e patrimoniali a causa dell’uso di prove illegittimamente acquisite e delle misure conseguenti. Il Tribunale ha ricordato che la responsabilità extracontrattuale presuppone un illecito sufficientemente qualificato, un danno effettivo e un nesso causale. Ha inoltre chiarito che la mera violazione di una disposizione contrattuale non basta, di regola, a fondare la responsabilità extracontrattuale di un’istituzione verso la propria controparte contrattuale, salvo che sia violato anche un obbligo generale distinto e che il danno sia autonomo rispetto all’inadempimento contrattuale. Nel caso di specie, le censure della ricorrente coincidevano con quelle dedotte in via contrattuale e non era stato allegato un danno diverso da quello derivante dalla pretesa cattiva esecuzione dei contratti. Poiché il Tribunale aveva già respinto i motivi contrattuali, la domanda risarcitoria è stata dichiarata infondata.

Decisione e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato Sigma Orionis SA alle spese, incluse quelle relative al procedimento per provvedimenti provvisori.

Principi pratici emergenti

La pronuncia è rilevante perché conferma che:

• in presenza di clausola compromissoria, le controversie su sovvenzioni UE sono devolute al giudice dell’Unione ai sensi dell’articolo 272 TFUE;
• una relazione OLAF non annullata dal giudice dell’Unione può essere utilizzata dalla Commissione per misure contrattuali, anche se non è utilizzabile in un procedimento penale nazionale;
• il rispetto dei diritti fondamentali è requisito dell’azione OLAF e della successiva decisione della Commissione, ma spetta alla parte che contesta le misure dimostrare concretamente la violazione;
• il beneficiario di una sovvenzione deve provare i costi ammissibili; in difetto, il giudice non supplisce con perizia alle carenze probatorie;
• la responsabilità extracontrattuale non può essere usata per trasformare un mero inadempimento contrattuale in un’azione risarcitoria autonoma.