Corte di giustizia, Sentenza C-331/16

Interpretazione dell’articolo 27 e dell’articolo 28 della direttiva 2004/38/CE in presenza di una precedente esclusione dallo status di rifugiato

La causa riunita riguarda due rinvii pregiudiziali, rispettivamente dai giudici dei Paesi Bassi e del Belgio, relativi alla possibilità di limitare il soggiorno di un cittadino dell’Unione o del suo familiare sulla base di una precedente esclusione dal beneficio dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra o della direttiva 2011/95. La Corte è chiamata a precisare i presupposti della nozione di ordine pubblico/pubblica sicurezza e l’ambito della protezione rafforzata contro l’allontanamento prevista dalla direttiva 2004/38.

Fatti e procedimenti principali

Nel procedimento C‑331/16, K., cittadino croato e bosniaco, viveva nei Paesi Bassi dal 2001; dopo il rigetto delle sue domande di asilo, lo Stato neerlandese lo ha dichiarato indesiderabile ai sensi della normativa interna, richiamando la sua precedente esclusione ex articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra per presunti crimini di guerra e contro l’umanità commessi nel contesto del conflitto bosniaco.

Nel procedimento C‑366/16, H.F., cittadino afghano, aveva ottenuto nei Paesi Bassi una decisione definitiva di esclusione dallo status di rifugiato ai sensi dell’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra. Trasferitosi poi in Belgio, aveva chiesto il soggiorno come familiare di una cittadina dell’Unione; l’autorità belga gli ha negato il soggiorno facendo riferimento alla precedente esclusione e alla pretesa minaccia derivante dalla sua mera presenza.

Questioni pregiudiziali

I giudici del rinvio chiedevano, in sostanza:

• se una precedente decisione di esclusione dallo status di rifugiato consenta di presumere automaticamente una minaccia attuale per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza;
• come debba essere valutata la persistenza della minaccia, in particolare alla luce del tempo trascorso dai fatti;
• quale ruolo abbia il principio di proporzionalità;
• se debbano essere considerati i fattori individuali di cui all’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva 2004/38;
• se la tutela rafforzata di cui all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), spetti anche a chi non abbia ancora acquisito il diritto di soggiorno permanente.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, che impone che le misure siano fondate esclusivamente sul comportamento personale e che tale comportamento costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave;
• l’articolo 28, paragrafi 1, 2 e 3, lettera a), della direttiva 2004/38, relativo ai criteri di proporzionalità e alla protezione rafforzata contro l’allontanamento;
• l’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra e l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95, sulle cause di esclusione dallo status di rifugiato;
• gli articoli 2 e 3 TUE, richiamati come valori fondamentali dell’Unione;
• l’articolo 7 della Carta, relativo alla vita privata e familiare;
• l’articolo 267 TFUE, base dei rinvii pregiudiziali.

Ragionamento della Corte sulla nozione di ordine pubblico e pubblica sicurezza

La Corte ricorda che la nozione di ordine pubblico è di interpretazione restrittiva e presuppone, oltre alla violazione della legge, una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave a un interesse fondamentale della società. Anche la nozione di pubblica sicurezza può riguardare la sicurezza interna ed esterna dello Stato membro.

La Corte ammette che i crimini e gli atti contemplati dall’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra e dall’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95 possano, in astratto, rientrare nei motivi di ordine pubblico o pubblica sicurezza. Tuttavia, la precedente esclusione dallo status di rifugiato non può essere tradotta automaticamente in una minaccia attuale: è necessaria una valutazione individualizzata del comportamento personale dell’interessato.

Criteri per la valutazione individuale della minaccia

La valutazione deve tenere conto di:

• natura e gravità dei crimini o degli atti contestati;
• grado di coinvolgimento personale dell’interessato;
• eventuali cause di esclusione della responsabilità penale, come coercizione o legittima difesa;
• eventuale esistenza di una condanna penale;
• tempo trascorso dalla commissione dei fatti;
• comportamento successivo della persona;
• persistenza o meno di un atteggiamento ostile ai valori fondamentali di cui agli articoli 2 e 3 TUE.

La Corte precisa che il solo fatto che i fatti originari si collochino in uno specifico contesto storico e sociale del paese d’origine, non riproducibile nello Stato ospitante, non impedisce di riconoscere una minaccia attuale se il comportamento successivo dimostra la persistenza dell’atteggiamento pericoloso.

Ruolo del tempo trascorso e del principio di proporzionalità

Il tempo trascorso dai fatti è un elemento pertinente, ma non decisivo in sé: anche dopo un lungo intervallo, l’eccezionale gravità degli atti può ancora rivelare la persistenza della minaccia. La decisione restrittiva deve comunque rispettare il principio di proporzionalità, che impone un bilanciamento tra l’interesse fondamentale della società e i diritti dell’interessato, inclusi la libertà di circolazione e soggiorno e il diritto al rispetto della vita privata e familiare.

In tale bilanciamento le autorità nazionali devono anche verificare se esistano misure meno lesive ma ugualmente efficaci per tutelare l’interesse invocato.

Applicazione dell’articolo 28, paragrafo 1, e dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera a)

La Corte chiarisce che una decisione che dichiara l’interessato indesiderabile e comporta l’obbligo di lasciare il territorio deve essere trattata come decisione di allontanamento, con applicazione dell’articolo 28, paragrafo 1. Ne consegue che devono essere considerati la natura e la gravità del comportamento, la durata e la legalità del soggiorno, il tempo trascorso, la condotta successiva, l’attuale pericolosità e la solidità dei legami sociali, culturali e familiari con lo Stato membro ospitante.

Quanto all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), la Corte ribadisce che la protezione rafforzata contro l’allontanamento spetta solo ai cittadini dell’Unione che abbiano acquisito il diritto di soggiorno permanente ai sensi dell’articolo 16 e dell’articolo 28, paragrafo 2. Un soggiorno solo di fatto, o conforme al diritto interno ma non alle condizioni del diritto dell’Unione, non basta.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• la precedente esclusione dal beneficio dello status di rifugiato non consente una presunzione automatica di minaccia attuale per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza;
• è necessaria una valutazione individuale e proporzionata del comportamento personale, con considerazione dei fatti, del tempo trascorso e della condotta successiva;
• l’articolo 28, paragrafo 1, impone di tener conto dei criteri di integrazione e legame con lo Stato membro ospitante;
• l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), non si applica a chi non abbia il diritto di soggiorno permanente.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori, la sentenza esclude automatismi tra esclusione dallo status di rifugiato e restrizioni al soggiorno nel quadro della direttiva 2004/38. Le autorità devono motivare in concreto la pericolosità attuale e svolgere un vero test di proporzionalità, specie quando sono in gioco soggiorni di lunga durata, vita familiare consolidata e assenza di condanne penali.