Corte di giustizia, Sentenza C-82/16

Divieto d’ingresso e domanda di soggiorno per ricongiungimento familiare di familiare di cittadino dell’Unione "statico"

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Belgio), riguarda sette cittadini di paesi terzi ai quali l’autorità belga aveva rifiutato di esaminare domande di soggiorno per ricongiungimento familiare con cittadini belgi non mobili, perché gli interessati erano già colpiti da un divieto d’ingresso. La Corte chiarisce il rapporto tra la direttiva 2008/115, la cittadinanza dell’Unione ex articolo 20 TFUE e la Carta, in particolare con riguardo alla vita familiare e all’interesse superiore del minore.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti nel procedimento principale erano: discendenti a carico di cittadini belgi, genitori di minori belgi o convivente legale di cittadina belga. In tutti i casi, le domande di soggiorno presentate in Belgio non erano state esaminate nel merito, poiché gli interessati erano sottoposti a un divieto d’ingresso ancora in vigore; secondo la prassi amministrativa belga, essi dovevano prima lasciare il territorio e chiedere all’estero la revoca o sospensione del divieto. Il giudice del rinvio segnala che tale prassi non consentiva alcuna valutazione concreta della vita familiare, dell’interesse del minore o della posizione del cittadino belga coinvolto.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• la direttiva 2008/115/CE, soprattutto gli articoli 5, 6, 7, 11 e le definizioni dell’articolo 3;
• l’articolo 20 TFUE;
• la Carta dei diritti fondamentali, articoli 7 e 24;
• il regolamento (CE) n. 562/2006, richiamato dall’articolo 3 della direttiva 2008/115;
• la direttiva 2004/81/CE, richiamata nell’articolo 11 della direttiva 2008/115. La Corte ricostruisce anche le disposizioni del diritto belga sulla revoca/sospensione del divieto d’ingresso e sul ricongiungimento familiare.

Prime due questioni: domanda di soggiorno e articolo 20 TFUE

La Corte distingue due piani. Da un lato, afferma che la direttiva 2008/115 disciplina il rimpatrio dei cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare e non armonizza in modo esaustivo le regole sul soggiorno degli stranieri; pertanto non contiene alcuna norma che disciplini specificamente il trattamento di una domanda di soggiorno per ricongiungimento familiare presentata dopo un divieto d’ingresso. Di conseguenza, la direttiva 2008/115, e in particolare gli articoli 5 e 11, non ostano, di per sé, a una prassi nazionale che non prenda in considerazione tale domanda solo perché l’interessato è colpito da un divieto d’ingresso.

Dall’altro lato, però, l’articolo 20 TFUE può imporre un esito diverso. La Corte ricorda la giurisprudenza Ruiz Zambrano, Dereci, O e Chavez-Vilchez: il diniego del soggiorno a un familiare cittadino di paese terzo non può privare un cittadino dell’Unione del godimento effettivo del contenuto essenziale dei diritti connessi al suo status, costringendolo di fatto a lasciare l’Unione nel suo insieme. Per questo l’autorità nazionale non può respingere automaticamente la domanda senza verificare se esista un rapporto di dipendenza tra il cittadino dell’Unione e il familiare straniero.

Rapporto di dipendenza: criteri per adulti e minori

Per i familiari maggiorenni, il rapporto di dipendenza idoneo a fondare un diritto di soggiorno derivato è possibile solo in casi eccezionali, nei quali il soggetto non può essere separato dal familiare da cui dipende. La semplice dipendenza economica non basta e, nel caso di B.A., nulla indicava una dipendenza rilevante.

Per i figli minori cittadini dell’Unione, la valutazione deve essere concreta e svolta nell’interesse superiore del minore. Devono essere considerati, tra l’altro:

• chi abbia la custodia effettiva del minore;
• l’età del minore;
• il suo sviluppo fisico ed emotivo;
• l’intensità della relazione affettiva con ciascun genitore;
• il rischio che la separazione dal genitore cittadino di paese terzo provochi per il suo equilibrio. La convivenza non è una condizione necessaria, e il solo vincolo biologico o giuridico non è sufficiente. La Corte richiama espressamente l’articolo 7 della Carta, letto in combinato disposto con l’articolo 24, paragrafo 2.

Momento di insorgenza del rapporto di dipendenza e definitività del divieto

La Corte ritiene irrilevante che il rapporto di dipendenza sia sorto dopo l’adozione del divieto d’ingresso. Se il rapporto è attuale e tale da far scattare l’articolo 20 TFUE, esso non può essere escluso solo perché emerso quando l’interessato era già in posizione irregolare.

Parimenti, è irrilevante che il divieto d’ingresso sia divenuto definitivo al momento della domanda: se il rapporto di dipendenza sussiste, il divieto deve essere revocato o quantomeno sospeso per rendere effettivo il diritto derivato.

Motivi del divieto d’ingresso: inadempimento dell’obbligo di rimpatrio e ordine pubblico

La Corte precisa che il fatto che il divieto d’ingresso sia stato adottato per mancato rispetto dell’obbligo di rimpatrio non esonera l’autorità dall’esame della domanda alla luce dell’articolo 20 TFUE. L’interessato, dal momento in cui matura un diritto di soggiorno derivato, non può più essere considerato in soggiorno irregolare ai fini della direttiva 2008/115.

Quanto all’ordine pubblico, la Corte ricorda che le nozioni di ordine pubblico e pubblica sicurezza vanno interpretate restrittivamente e richiedono una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società. La sola esistenza di condanne penali non basta; occorre una valutazione concreta, proporzionata e aggiornata di tutte le circostanze, inclusi il comportamento personale, la gravità dei reati, la pericolosità attuale e, se vi sono minori, la loro situazione familiare ed economica.

Terza questione: nuova decisione di rimpatrio e articolo 5 della direttiva 2008/115

Per i casi in cui non emerga un diritto di soggiorno derivato ai sensi dell’articolo 20 TFUE, la Corte esamina la compatibilità di una nuova decisione di rimpatrio con l’articolo 5 della direttiva 2008/115. Essa afferma che, quando l’autorità adotta una decisione di rimpatrio, deve prendere in considerazione l’interesse superiore del minore, la vita familiare e le condizioni di salute del cittadino di paese terzo, e deve sentire l’interessato.

Di conseguenza, l’autorità non può adottare una decisione di rimpatrio senza considerare gli elementi della vita familiare fatti valere nella successiva domanda di soggiorno, compreso l’interesse del figlio minore. Tuttavia, ciò vale solo se tali elementi non avrebbero potuto essere fatti valere già nel procedimento precedente: l’interessato ha infatti un obbligo di leale cooperazione e non può usare la successiva domanda per riaprire indefinitamente il procedimento amministrativo.

Decisione della Corte

La Corte risponde che:

• la direttiva 2008/115 non osta alla prassi nazionale che, in quanto tale, non prende in considerazione una domanda di soggiorno per ricongiungimento familiare solo perché l’interessato è soggetto a divieto d’ingresso;
• l’articolo 20 TFUE osta invece a un rifiuto automatico senza verifica del rapporto di dipendenza;
• i criteri di valutazione variano a seconda che il cittadino dell’Unione sia maggiorenne o minorenne;
• è irrilevante che il rapporto di dipendenza sia sorto dopo il divieto o che il divieto sia definitivo;
• se il divieto è fondato su ordine pubblico, il diniego del soggiorno è ammissibile solo a seguito di una valutazione concreta e attuale della minaccia;
• l’articolo 5 della direttiva 2008/115 osta a una nuova decisione di rimpatrio che ignori vita familiare e interesse del minore, salvo che tali elementi avrebbero potuto essere già dedotti in precedenza.

Principi affermati per la pratica professionale

La sentenza è rilevante perché impone alle amministrazioni nazionali di non trattare il divieto d’ingresso come una preclusione automatica e assoluta alla domanda di soggiorno del familiare di cittadino dell’Unione "statico". In presenza di potenziale dipendenza effettiva, la valutazione va fatta caso per caso, con particolare attenzione ai minori e ai diritti fondamentali tutelati dalla Carta.