Direttiva 2004/38

Diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari a circolare e soggiornare liberamente

La direttiva 2004/38/CE codifica e semplifica la disciplina UE sulla libera circolazione e sul soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari, sostituendo un insieme di atti settoriali precedenti. L’obiettivo è rafforzare la cittadinanza dell’Unione come status fondamentale, garantendo un quadro unitario per ingresso, soggiorno temporaneo, soggiorno superiore a tre mesi, soggiorno permanente e limitazioni ammissibili.

Finalità e contesto sistematico

I considerando evidenziano il passaggio da una disciplina frammentata a un unico atto legislativo che ammetta il soggiorno in condizioni di libertà e dignità, senza trasformare il beneficiario in un onere irragionevole per il sistema di assistenza sociale dello Stato ospitante. La direttiva si colloca nel quadro del mercato interno e della cittadinanza dell’Unione e richiama espressamente la necessità di rispettare la Carta dei diritti fondamentali e il divieto di discriminazione.

Ambito di applicazione e beneficiari

La direttiva si applica ai cittadini UE che si spostano o risiedono in uno Stato membro diverso da quello di cui hanno la cittadinanza, nonché ai loro familiari che li accompagnano o li raggiungono. Ai fini della direttiva, sono familiari il coniuge, il partner registrato se equiparato al matrimonio dal diritto dello Stato ospitante, i discendenti diretti sotto i 21 anni o a carico e quelli del coniuge/partner, nonché gli ascendenti diretti a carico e quelli del coniuge/partner.

Lo Stato membro ospitante deve inoltre agevolare, secondo il proprio diritto nazionale, l’ingresso e il soggiorno di:

• altri familiari, a prescindere dalla cittadinanza, se a carico o membri del nucleo familiare nel Paese di provenienza, oppure se ricorrono gravi ragioni di salute che richiedono cure personali del cittadino UE;
• il partner con relazione stabile debitamente attestata.

Per queste ultime categorie non vi è un diritto automatico, ma un obbligo di esame approfondito delle circostanze personali e di motivazione dell’eventuale diniego.

Ingresso e uscita dal territorio

Gli articoli 4 e 5 garantiscono ai cittadini UE il diritto di lasciare e di entrare nel territorio di uno Stato membro con carta d’identità o passaporto validi, senza visto o formalità equivalenti. I familiari extracomunitari devono entrare con passaporto valido e, se previsto, con visto ex regolamento (CE) n. 539/2001 o diritto nazionale; tuttavia il possesso della carta di soggiorno di cui all’articolo 10 li esenta dal visto.

Gli Stati membri devono agevolare l’ottenimento dei visti necessari, rilasciandoli gratuitamente e con procedura accelerata. Se mancano documenti o visti, il respingimento può avvenire solo dopo aver dato una ragionevole possibilità di regolarizzazione o di prova con altri mezzi del diritto di libera circolazione. È inoltre ammesso imporre l’obbligo di registrare la presenza entro un termine ragionevole e non discriminatorio, con sanzioni proporzionate in caso di omissione.

Soggiorno fino a tre mesi

Per il soggiorno di durata non superiore a tre mesi, il cittadino UE non è soggetto ad alcuna condizione o formalità diversa dal possesso di un documento d’identità o passaporto valido. La stessa regola si applica ai familiari extracomunitari con passaporto valido che accompagnino o raggiungano il cittadino UE.

Soggiorno superiore a tre mesi

Per il soggiorno oltre tre mesi, l’articolo 7 prevede quattro basi alternative:

• attività di lavoro subordinato o autonomo;
• disponibilità di risorse sufficienti e assicurazione malattia completa, per non gravare sull’assistenza sociale dello Stato ospitante;
• iscrizione a un istituto di istruzione, con assicurazione sanitaria completa e dichiarazione o equivalente circa la disponibilità di risorse sufficienti;
• qualità di familiare che accompagna o raggiunge un cittadino UE che soddisfa una delle condizioni precedenti.

Lo status di lavoratore o autonomo può essere conservato in caso di malattia o infortunio, disoccupazione involontaria registrata, oppure formazione professionale, con regole specifiche sulla durata del mantenimento dello status.

Per gli studenti, la direttiva restringe il diritto derivato dei familiari: in via generale restano titolati solo coniuge/partner registrato e figli a carico, ferma la disciplina agevolata dell’articolo 3, paragrafo 2, per altri familiari a carico o conviventi.

Formalità amministrative e documenti di soggiorno

Gli Stati membri possono richiedere ai cittadini UE la registrazione oltre i tre mesi, ma non prima di tre mesi dall’arrivo. Il certificato di registrazione deve essere rilasciato immediatamente e può basarsi solo sui documenti tassativamente elencati dalla direttiva, che variano in funzione della base del soggiorno.

Per le risorse sufficienti, gli Stati non possono fissare una soglia rigida astratta: devono valutare la situazione personale, e l’importo di riferimento non può superare la soglia dell’assistenza sociale per i cittadini nazionali o, se tale criterio non è applicabile, la pensione sociale minima.

Per i familiari extracomunitari, l’articolo 9 impone la carta di soggiorno se la durata prevista del soggiorno supera tre mesi; la domanda deve essere presentata entro tre mesi dall’arrivo. L’articolo 10 stabilisce che la carta vada rilasciata entro sei mesi dalla domanda, con attestazione immediata della presentazione. La carta ha durata di cinque anni o del periodo previsto di soggiorno del cittadino UE se inferiore.

Conservazione del diritto di soggiorno in casi familiari particolari

La direttiva tutela la continuità del soggiorno in caso di morte, partenza, divorzio, annullamento del matrimonio o cessazione dell’unione registrata. In tali casi, il diritto dei familiari può essere conservato a determinate condizioni, con particolare attenzione ai familiari extracomunitari che abbiano già vissuto nello Stato ospitante per un certo periodo, ai casi di affidamento dei figli, alle situazioni di violenza domestica e al diritto di visita su minori.

Prima dell’acquisto del soggiorno permanente, i familiari che conservano il diritto di soggiorno devono comunque continuare a soddisfare, in via generale, i requisiti di attività lavorativa, risorse sufficienti e copertura sanitaria, salvo i casi specificamente disciplinati dalla direttiva.

Soggiorno permanente

Dopo cinque anni di residenza legale e continuativa nello Stato ospitante, il cittadino UE e i familiari extracomunitari che lo abbiano seguito acquistano il diritto di soggiorno permanente, che non è più soggetto alle condizioni del capo III. La continuità non è interrotta da assenze temporanee limitate o da un’assenza di massimo dodici mesi per ragioni importanti, come gravidanza e parto, malattia grave, studi, formazione professionale o distacco in altro Stato membro o in un Paese terzo.

Il diritto si perde solo con assenza dal territorio per più di due anni consecutivi. L’articolo 17 prevede inoltre deroghe che consentono l’acquisizione anticipata del soggiorno permanente per alcune categorie di lavoratori o autonomi che cessano l’attività per pensionamento, incapacità permanente o lavoro transfrontaliero, con ulteriori benefici per taluni familiari. L’articolo 18 estende il soggiorno permanente anche ad alcuni familiari che hanno conservato il diritto di soggiorno ai sensi degli articoli 12 e 13.

Per documentare il soggiorno permanente, gli Stati membri rilasciano un documento attestante il diritto per i cittadini UE e una carta di soggiorno permanente per i familiari extracomunitari, entro sei mesi dalla domanda; quest’ultima è rinnovabile automaticamente ogni dieci anni.

Parità di trattamento, territorio e diritti connessi

La direttiva garantisce la parità di trattamento con i cittadini nazionali nell’ambito del Trattato per tutti i beneficiari che soggiornano in base alla direttiva, salva espressa deroga. Restano possibili limitazioni territoriali solo se applicabili anche ai cittadini nazionali.

I familiari titolari del diritto di soggiorno o di soggiorno permanente hanno diritto di lavorare o di esercitare attività autonoma nello Stato ospitante, indipendentemente dalla cittadinanza.

L’articolo 24 consente agli Stati di non riconoscere, nei primi tre mesi di soggiorno e, se del caso, per il periodo più lungo di cui all’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), l’assistenza sociale; inoltre, prima del soggiorno permanente, non sussiste obbligo di concedere borse o prestiti per studio ai soggetti non protetti dalla deroga.

Limiti per ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità pubblica

La direttiva consente restrizioni solo per ordine pubblico, sicurezza pubblica o sanità pubblica e vieta l’uso di tali motivi per fini economici. Le misure devono essere proporzionate, fondate esclusivamente sulla condotta personale dell’interessato e non su precedenti condanne penali considerate da sole sufficienti.

Per accertare il rischio, lo Stato ospitante può chiedere informazioni agli altri Stati membri, ma non in modo sistematico. La protezione contro l’espulsione aumenta con il grado di integrazione: per chi ha soggiorno permanente servono gravi motivi, e per chi ha soggiornato per dieci anni o è minore sono richiesti motivi imperativi di pubblica sicurezza, con prevalenza dell’interesse superiore del minore.

In materia di sanità pubblica, solo malattie con potenziale epidemico o specifiche malattie infettive/contagiose possono giustificare misure restrittive; le malattie insorte oltre tre mesi dall’arrivo non possono fondare l’espulsione. È possibile richiedere, entro tre mesi dall’arrivo, un esame medico gratuito, ma non come controllo di routine.

Garanzie procedurali contro le decisioni restrittive

Le decisioni restrittive devono essere notificate per iscritto in modo comprensibile, con indicazione completa dei motivi, delle vie di ricorso, del termine per impugnare e del tempo concesso per lasciare il territorio, che di regola non può essere inferiore a un mese.

Devono essere disponibili rimedi giurisdizionali e, se del caso, amministrativi; quando è chiesta la sospensione, l’allontanamento non può essere eseguito prima della decisione sull’istanza cautelare, salvo eccezioni limitate. Lo Stato può allontanare temporaneamente l’interessato durante il giudizio, ma non impedirgli di difendersi personalmente, salvo casi particolari. Le persone espulse possono chiedere la revoca del divieto dopo un periodo ragionevole e comunque dopo tre anni dalla decisione definitiva.

Abuso del diritto, sanzioni, recepimento e abrogazioni

Gli Stati membri possono contrastare abusi e frodi, inclusi i matrimoni di convenienza, adottando misure necessarie ma proporzionate e soggette alle garanzie procedurali. Devono inoltre prevedere sanzioni effettive e proporzionate per la violazione delle norme nazionali di attuazione.

La direttiva va recepita entro due anni dalla sua entrata in vigore. Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione le misure nazionali adottate e una tabella di corrispondenza. L’entrata in vigore coincide con la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Sono inoltre abrogati, con efficacia due anni dopo l’entrata in vigore, l’articolo 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1612/68 e le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE.

Clausola di favore e relazione della Commissione

La direttiva non pregiudica disposizioni nazionali più favorevoli ai beneficiari. La Commissione deve presentare una relazione sull’applicazione della direttiva quattro anni dopo l’entrata in vigore, con eventuali proposte, in particolare sull’ipotesi di estendere il periodo di soggiorno senza condizioni.