Direttiva 2004/49

Sicurezza delle ferrovie comunitarie, certificazione/autorizzazione e indagini sugli incidenti

La direttiva istituisce un quadro comune europeo per la sicurezza ferroviaria, in coerenza con il processo di liberalizzazione e interoperabilità del settore ferroviario. L’impianto normativo risponde all’esigenza di superare la frammentazione delle regole nazionali, rafforzando al contempo la responsabilità degli operatori e il ruolo delle autorità pubbliche di vigilanza.

Obiettivi e architettura del sistema

L’obiettivo generale è duplice: mantenere e migliorare la sicurezza del sistema ferroviario comunitario e, parallelamente, migliorare l’accesso al mercato dei servizi ferroviari. La direttiva persegue tale fine mediante:

• armonizzazione della struttura normativa nazionale;
• ripartizione delle responsabilità tra i soggetti del settore;
• definizione di obiettivi comuni di sicurezza (CST) e metodi comuni di sicurezza (CSM);
• istituzione di un’autorità di sicurezza e di un organismo investigativo in ciascuno Stato membro;
• fissazione di principi comuni per gestione, regolazione e supervisione della sicurezza.

La logica di fondo è quella di una progressiva convergenza verso standard comuni europei, senza ridurre il livello di sicurezza già esistente negli Stati membri.

Ambito di applicazione ed esclusioni

La direttiva si applica al sistema ferroviario degli Stati membri nel suo complesso, includendo i sottosistemi strutturali e operativi, la gestione dell’infrastruttura, il traffico e l’interazione tra imprese ferroviarie e gestori dell’infrastruttura. Essa riguarda quindi sia il profilo organizzativo sia quello tecnico-operativo della sicurezza.

Gli Stati membri possono tuttavia escludere:

• metropolitane, tram e altri sistemi di trasporto leggero su rotaia;
• reti funzionalmente isolate dal resto del sistema ferroviario e destinate solo a servizi passeggeri locali, urbani o suburbani, nonché le imprese che operano esclusivamente su tali reti;
• infrastruttura ferroviaria privata utilizzata esclusivamente dal proprietario per il trasporto merci.

Definizioni rilevanti

Tra le definizioni più importanti figurano:

• sistema ferroviario, come insieme dei sottosistemi strutturali e funzionali e della gestione/esercizio complessivo;
• gestore dell’infrastruttura e impresa ferroviaria;
• STI, CST e CSM;
• autorità preposta alla sicurezza;
• sistema di gestione della sicurezza;
• incidente, incidente grave, inconveniente e indagine.

Di particolare rilievo pratico è la definizione di "incidente grave", che include collisioni o deragliamenti con morte di almeno una persona, ferimento grave di almeno cinque persone, oppure danni seri a materiale rotabile, infrastrutture o ambiente; i danni seri sono stimati almeno in 2 milioni di EUR.

Riparto delle responsabilità e gestione del rischio

La direttiva attribuisce a gestori dell’infrastruttura e imprese ferroviarie la responsabilità del funzionamento sicuro della propria parte di sistema e del controllo dei rischi connessi. Essi devono adottare le misure di controllo del rischio e, quando opportuno, cooperare tra loro. La responsabilità non si esaurisce nell’esercizio ferroviario in senso stretto: restano salve le responsabilità di fabbricanti, manutentori, fornitori di servizi, addetti alla manutenzione dei vagoni e committenti rispetto alla conformità di prodotti, impianti, materiali e servizi ai requisiti applicabili.

Obiettivi comuni di sicurezza, metodi comuni di sicurezza e indicatori comuni di sicurezza

La direttiva introduce tre strumenti di armonizzazione progressiva:

1. CST Gli obiettivi comuni di sicurezza definiscono i livelli minimi di sicurezza che devono essere raggiunti dalle diverse parti del sistema ferroviario e dal sistema nel suo insieme. Essi sono espressi come criteri di accettazione del rischio e riguardano sia i rischi individuali sia i rischi per la società. La prima serie di CST deve essere adottata dalla Commissione entro il 30 aprile 2009; la seconda entro il 30 aprile 2011. Le proposte devono essere corredate da stima costi/benefici e, se necessario, da un calendario di attuazione graduale.

2. CSM I metodi comuni di sicurezza servono a descrivere come valutare i livelli di sicurezza, il raggiungimento degli obiettivi e la conformità agli altri requisiti di sicurezza. Una prima serie di CSM deve essere adottata entro il 30 aprile 2008 e una seconda entro il 30 aprile 2010. Tra i contenuti minimi figurano:

• metodi di valutazione del rischio;
• metodi per valutare la conformità ai certificati e alle autorizzazioni di sicurezza;
• metodi per verificare, quando non coperti dalle STI, che i sottosistemi siano gestiti e mantenuti correttamente.

3. CSI Gli indicatori comuni di sicurezza servono al monitoraggio dell’evoluzione generale della sicurezza ferroviaria e alla verifica della realizzazione dei CST. Il primo anno di riferimento è il 2006. L’allegato I disciplina gli indicatori e prevede una revisione entro il 30 aprile 2009.

Gli Stati membri devono adeguare le proprie norme nazionali di sicurezza in funzione dell’adozione e delle revisioni di CST e CSM.

Norme nazionali di sicurezza e controllo preventivo della Commissione

Gli Stati membri devono predisporre norme nazionali di sicurezza vincolanti, pubblicate e rese accessibili ai soggetti interessati in linguaggio chiaro. Entro il 30 aprile 2005 devono notificare alla Commissione tutte le norme nazionali vigenti, con indicazione del loro ambito di applicazione e delle informazioni essenziali richieste dall’allegato II.

Ogni modifica o nuova norma di sicurezza deve essere comunicata immediatamente alla Commissione, salvo le norme meramente attuative delle STI. La Commissione vigila sull’introduzione di nuove norme nazionali per limitarne la proliferazione e favorire l’armonizzazione.

Se, dopo l’adozione dei CST, uno Stato membro vuole introdurre una norma più severa dei CST o una norma che incida sulle operazioni di imprese ferroviarie di altri Stati membri, deve consultare le parti interessate e sottoporre il progetto alla Commissione. Se la Commissione ritiene che la misura sia incompatibile con CSM/CST o costituisca discriminazione o restrizione dissimulata, può adottare una decisione; in caso di seri dubbi, lo Stato membro deve sospendere l’adozione o l’applicazione fino a decisione e comunque per un massimo di sei mesi.

Sistemi di gestione della sicurezza

Gestori dell’infrastruttura e imprese ferroviarie devono dotarsi di un sistema di gestione della sicurezza coerente con gli obiettivi del quadro europeo. Il sistema deve garantire almeno:

• il rispetto dei CST;
• la conformità alle norme nazionali di sicurezza;
• il rispetto dei requisiti di sicurezza contenuti nelle STI;
• l’applicazione degli elementi pertinenti dei CSM.

L’allegato III dettaglia i requisiti essenziali del sistema, tra cui politica di sicurezza, obiettivi quantitativi e qualitativi, procedure di valutazione del rischio, formazione, comunicazione interna, documentazione delle informazioni, segnalazione e analisi di incidenti e quasi incidenti, piani di emergenza e audit interni.

I gestori dell’infrastruttura devono inoltre coordinare le procedure di emergenza con quelle delle imprese ferroviarie che operano sulla loro rete. Ogni anno, entro il 30 giugno, gestori e imprese ferroviarie trasmettono all’autorità di sicurezza una relazione annuale sulla sicurezza dell’anno precedente, contenente risultati, indicatori, audit e criticità operative.

Certificazione di sicurezza delle imprese ferroviarie

Per accedere all’infrastruttura ferroviaria, l’impresa ferroviaria deve essere titolare di un certificato di sicurezza. Il certificato ha una duplice componente:

• accettazione del sistema di gestione della sicurezza;
• accettazione delle misure specifiche adottate per operare in sicurezza sulla rete interessata.

La componente relativa al sistema di gestione della sicurezza ha validità in tutta la Comunità per attività equivalenti; la componente specifica di rete copre le condizioni nazionali e di esercizio sulla rete interessata. Il certificato deve essere rinnovato al massimo ogni cinque anni, aggiornato in caso di variazioni sostanziali e può essere revocato se vengono meno i presupposti o se non viene utilizzato entro l’anno successivo al rilascio.

L’autorità di sicurezza competente notifica all’Agenzia, entro un mese, rilascio, rinnovo, modifica e revoca del certificato.

Autorizzazione di sicurezza dei gestori dell’infrastruttura

Il gestore dell’infrastruttura deve ottenere un’autorizzazione di sicurezza per poter gestire e far funzionare la rete. Anche tale autorizzazione ha una doppia componente:

• accettazione del sistema di gestione della sicurezza;
• accettazione delle misure specifiche per la progettazione, la manutenzione e il funzionamento dell’infrastruttura, inclusi segnalamento e controllo del traffico, se del caso.

L’autorizzazione va rinnovata almeno ogni cinque anni, aggiornata in caso di modifiche sostanziali e può essere revocata se non sono più soddisfatte le condizioni. Anche in questo caso è prevista la notifica all’Agenzia entro un mese.

Procedura, tempi e supporto ai richiedenti

L’autorità di sicurezza deve decidere sulle domande di certificazione o autorizzazione senza indugio e comunque entro quattro mesi dal ricevimento di tutte le informazioni richieste. Deve inoltre pubblicare linee guida dettagliate, indicare tutti i requisiti applicabili e mettere a disposizione la documentazione pertinente, gratuitamente.

Per facilitare l’accesso al mercato, la direttiva prevede anche il diritto ad accesso equo e non discriminatorio alle strutture di formazione necessarie, soprattutto per macchinisti, personale viaggiante e personale addetto a compiti di sicurezza essenziali. Se le strutture sono di fatto accessibili solo tramite un’unica impresa o un unico gestore, l’accesso deve avvenire a condizioni ragionevoli e non discriminatorie, proporzionate ai costi.

Materiale rotabile già in servizio e autorizzazione transfrontaliera

L’articolo 14 introduce una disciplina per il materiale rotabile già autorizzato in uno Stato membro ma non completamente coperto dalla STI, quando si chiede l’impiego in un altro Stato membro. Il richiedente deve presentare un fascicolo tecnico con:

• prova dell’autorizzazione originaria;
• dati su stato di servizio, manutenzione e modifiche;
• dati tecnici e operativi richiesti dall’autorità;
• prova della compatibilità con energia, segnalamento, scartamento, sagoma e carico assiale;
• informazioni sulle deroghe alle norme nazionali e attestazione della sicurezza basata sulla valutazione del rischio.

L’autorità può richiedere collaudi in rete e deve decidere entro quattro mesi dalla ricezione della documentazione tecnica completa.

Autorità nazionale preposta alla sicurezza

Ogni Stato membro deve istituire un’autorità nazionale di sicurezza, anche identificabile nel ministero dei trasporti, purché sia indipendente sul piano organizzativo, giuridico e decisionale da imprese ferroviarie, gestori dell’infrastruttura, richiedenti e committenti.

I compiti minimi comprendono:

• autorizzazione dei sottosistemi strutturali del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità e convenzionale;
• verifica dei componenti di interoperabilità;
• autorizzazione del materiale rotabile nuovo o sostanzialmente modificato non ancora coperto da STI;
• rilascio, rinnovo, modifica e revoca di certificati e autorizzazioni di sicurezza;
• supervisione del quadro normativo nazionale di sicurezza;
• verifica dell’immatricolazione del materiale rotabile e dell’aggiornamento dei registri di sicurezza.

Le funzioni dell’autorità non possono essere trasferite o affidate in appalto a imprese ferroviarie, gestori dell’infrastruttura o enti appaltanti.

Procedimento amministrativo, trasparenza e cooperazione tra autorità

L’autorità deve operare in modo aperto, trasparente e non discriminatorio, motivando le proprie decisioni e consultando le parti interessate, compresi gestori, imprese, fabbricanti, manutentori, utenti e rappresentanti del personale. Può svolgere ispezioni e accedere a documentazione, locali, impianti e attrezzature.

Gli Stati membri devono garantire che le decisioni dell’autorità siano soggette a sindacato giurisdizionale. Le autorità nazionali di sicurezza devono inoltre scambiarsi opinioni ed esperienze per armonizzare i criteri decisionali, con particolare riferimento alla certificazione delle imprese che effettuano servizi internazionali. L’Agenzia ferroviaria europea assiste tale cooperazione.

Relazioni annuali delle autorità di sicurezza

Ogni anno l’autorità di sicurezza pubblica una relazione sulle attività dell’anno precedente e la trasmette all’Agenzia entro il 30 settembre. La relazione deve includere l’evoluzione della sicurezza ferroviaria, i CSI a livello nazionale, le modifiche legislative e regolamentari, lo sviluppo della certificazione/autorizzazione di sicurezza e l’esperienza di supervisione su gestori e imprese.

Indagini su incidenti e inconvenienti

Gli incidenti gravi devono essere oggetto di indagine da parte di un organismo investigativo indipendente, con finalità di prevenzione e miglioramento della sicurezza, e non di accertamento di colpa o responsabilità. L’organismo può inoltre indagare su incidenti e inconvenienti che, in condizioni lievemente diverse, avrebbero potuto causare un evento grave.

L’indagine deve essere indipendente da quella giudiziaria, pur potendo accedere alle prove e alle testimonianze. Gli investigatori devono poter accedere rapidamente al luogo, al materiale rotabile, all’infrastruttura, ai sistemi di segnalamento, ai registratori di bordo, alle registrazioni vocali e ai dati di esercizio, nonché a ulteriori informazioni rilevanti.

Organismo investigativo e procedura

Ogni Stato membro deve disporre di un organismo investigativo permanente, dotato almeno di un investigatore in grado di assumere il ruolo di investigatore incaricato. L’organismo deve essere indipendente dai soggetti del settore ferroviario e funzionalmente anche dall’autorità di sicurezza e da eventuali enti di regolazione ferroviaria. Deve inoltre avere risorse sufficienti e garanzie di indipendenza per gli investigatori.

Gli incidenti e gli inconvenienti devono essere segnalati immediatamente all’organismo investigativo; l’apertura dell’indagine deve essere predisposta entro una settimana dalla segnalazione. In caso di eventi transfrontalieri o localizzati al confine, gli organismi competenti decidono quale autorità indaga o cooperano tra loro. La procedura deve essere trasparente e consentire alle parti coinvolte di esprimersi e di accedere ai risultati, per quanto fattibile.

Relazioni di indagine, raccomandazioni e pubblicità

Per ogni indagine deve essere redatta una relazione appropriata alla gravità e alla tipologia dell’evento, con eventuali raccomandazioni di sicurezza. La relazione finale deve essere pubblicata al più presto e di norma entro dodici mesi. Entro il 30 settembre di ogni anno l’organismo investigativo pubblica una relazione annuale sulle indagini svolte, sulle raccomandazioni formulate e sulle azioni intraprese in seguito alle raccomandazioni precedenti.

L’organismo deve informare l’Agenzia entro una settimana dall’apertura dell’indagine e trasmettere ad essa la relazione finale e quella annuale. Le raccomandazioni non costituiscono presunzione di colpa o responsabilità e devono essere prese in considerazione dall’autorità di sicurezza e dagli altri destinatari, che devono riferire annualmente sulle misure adottate o previste.

Attuazione, sanzioni e recepimento

La direttiva prevede l’adeguamento degli allegati al progresso tecnico e scientifico tramite procedura comitologica. Gli Stati membri possono sottoporre alla Commissione questioni relative all’attuazione; inoltre la Commissione può riesaminare casi specifici relativi a certificazione e autorizzazione di sicurezza e decidere se una misura nazionale possa continuare ad applicarsi.

Gli Stati membri devono stabilire sanzioni effettive, proporzionate, non discriminatorie e dissuasive per le violazioni delle disposizioni nazionali di attuazione. Il termine di recepimento è fissato al 30 aprile 2006; le misure nazionali devono contenere un riferimento alla direttiva o esserne corredate al momento della pubblicazione ufficiale.

Modifiche ad altri atti e quadro complessivo

La direttiva modifica la direttiva 95/18/CE, semplificando il requisito di competenza professionale per il rilascio della licenza ferroviaria e abrogando la sezione II dell’allegato. Modifica inoltre la direttiva 2001/14/CE, eliminando il riferimento alla certificazione di sicurezza nel titolo e adeguando alcune disposizioni sulla ripartizione della capacità e sull’imposizione dei diritti.

Nel complesso, la direttiva struttura un sistema multilivello: norme nazionali di sicurezza, standard europei progressivamente armonizzati, certificazione delle imprese, autorizzazione dei gestori, vigilanza delle autorità nazionali e indagini indipendenti sugli eventi rilevanti. Per gli operatori del settore e per i professionisti che li assistono, il testo è centrale perché collega accesso al mercato, compliance tecnica e responsabilità organizzativa al possesso di idonei presidi documentali e procedurali.