Tribunale, Sentenza T-498/22

Misure restrittive nei confronti di Aleksandra Melnichenko

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dinanzi al Tribunale contro diversi atti del Consiglio che hanno inserito e poi mantenuto il nominativo della sig.ra Aleksandra Melnichenko negli elenchi relativi alle misure restrittive adottate dall’Unione in connessione con l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. La controversia verte principalmente sul criterio dell’"associazione" e sulla compatibilità delle misure con i diritti fondamentali invocati dalla ricorrente.

Parti e oggetto del ricorso

La ricorrente è la sig.ra Aleksandra Melnichenko; il convenuto è il Consiglio dell’Unione europea. A sostegno della ricorrente sono intervenute EuroChem Group AG e Siberian Coal Energy Company AO (SUEK), mentre il Regno del Belgio è intervenuto a sostegno del Consiglio.

La ricorrente chiedeva:

• l’inapplicabilità dell’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145/PESC e dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, nella parte in cui si riferiscono agli "associati" a persone ed entità sanzionate;
• l’annullamento degli atti impugnati nella parte in cui la riguardano;
• la condanna del Consiglio alle spese.

Atti impugnati e contesto normativo

Il ricorso colpiva gli atti iniziali del 3 giugno 2022, gli atti del settembre 2022, gli atti del marzo 2023 e gli atti dell’aprile 2023, tutti adottati nell’ambito della decisione 2014/145/PESC e del regolamento (UE) n. 269/2014.

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 29 TUE, quale base giuridica della decisione PESC;
• l’articolo 215 TFUE, quale base giuridica del regolamento di esecuzione;
• gli articoli 7, 17, 21, 24 e 45 della Carta dei diritti fondamentali;
• l’articolo 52, paragrafi 1 e 2, della Carta.

Motivi di ricorso

La ricorrente articolava cinque motivi, così riassunti dal Tribunale:

• errore manifesto di valutazione;
• violazione dell’obbligo di motivazione;
• violazione del principio di proporzionalità e dei diritti fondamentali;
• eccezione di illegittimità del criterio dell’"associazione" previsto dalla decisione 2014/145/PESC e dal regolamento n. 269/2014;
• violazione del diritto di essere ascoltato.

Nella sentenza pubblicata, il Tribunale sviluppa in modo particolare il terzo motivo, respingendo poi il ricorso nel suo insieme.

Valutazione dei diritti fondamentali

Il Tribunale osserva anzitutto che le misure restrittive incidono sui diritti sanciti dagli articoli 7 e 17 della Carta, pur senza perseguire lo scopo di privare le persone interessate del diritto di proprietà o del rispetto della vita privata e familiare. Tali diritti non hanno carattere assoluto e le limitazioni devono rispettare le condizioni dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta: previsione legale, rispetto del contenuto essenziale, finalità di interesse generale e proporzionalità.

Applicando tali criteri, il Tribunale ritiene che:

• le limitazioni siano "previste dalla legge", poiché derivano da atti di portata generale fondati sugli articoli 29 TUE e 215 TFUE;
• il contenuto essenziale dei diritti non sia leso, in quanto le misure sono temporanee, periodicamente riesaminate e accompagnate da deroghe e autorizzazioni specifiche;
• la finalità perseguita sia di interesse generale dell’Unione, ossia esercitare pressione sulle autorità russe affinché cessino le azioni e le politiche di destabilizzazione dell’Ucraina, in linea con l’articolo 21, paragrafo 2, lettere b) e c), TUE;
• le misure siano proporzionate, perché idonee a conseguire lo scopo perseguito e non sostituibili, nel caso concreto, con misure meno restrittive altrettanto efficaci.

Il Tribunale respinge anche l’argomento relativo alla sicurezza alimentare mondiale, ritenendolo inconferente rispetto alla lesione dei diritti della ricorrente.

Libera circolazione e soggiorno

Quanto al diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, sancito dall’articolo 45 della Carta, il Tribunale ricorda che esso si esercita nei limiti previsti dai trattati e dalle misure adottate in applicazione degli stessi. Pertanto, misure adottate nell’ambito della PESC possono incidere su tale diritto, purché rispettino l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

Il Tribunale ritiene che la limitazione sia anch’essa:

• prevista dalla legge;
• conforme al contenuto essenziale del diritto, poiché non lo sopprime in assoluto ma ne sospende temporaneamente l’esercizio in condizioni specifiche;
• giustificata dalla medesima finalità di interesse generale già individuata;
• proporzionata, anche alla luce del regime di deroghe, incluso quello per ragioni umanitarie urgenti previsto dall’articolo 1, paragrafo 6, della decisione 2014/145/PESC.

Sono inoltre respinti gli argomenti fondati sulla giurisprudenza Zhu e Chen, sul diritto derivato del marito cittadino di un paese terzo e sulla situazione dei figli minori: il Tribunale osserva che la ricorrente non ha invocato la violazione del diritto autonomo dei figli, che le misure non li riguardano direttamente e che il regime di deroghe deve essere applicato tenendo conto dell’interesse superiore del minore, ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, della Carta.

Esito della controversia

Il Tribunale respinge il ricorso nella sua interezza. Ne consegue la condanna della sig.ra Aleksandra Melnichenko alle spese, mentre EuroChem Group AG, SUEK e il Regno del Belgio sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che, nell’ambito delle misure restrittive PESC:

• i diritti fondamentali patrimoniali e di vita privata/familiare possono essere limitati se la limitazione è prevista da atti di diritto dell’Unione, ha base giuridica chiara, è temporanea, reversibile e accompagnata da deroghe;
• anche il diritto alla libera circolazione e soggiorno può subire restrizioni per effetto di misure PESC, purché siano rispettati i requisiti dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta;
• la verifica di proporzionalità tiene conto dell’obiettivo di pressione politica sulle autorità russe e della struttura stessa del regime sanzionatorio, inclusi il riesame periodico e le eccezioni umanitarie.