Sentenza n. 15867/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La società affittuaria di un terreno di proprietà di ENEL Distribuzione ha impugnato due ordini di rimozione o demolizione emessi dopo un accertamento del 29 novembre 2018 relativo a dodici manufatti di diverse caratteristiche e destinazioni. Ha dedotto: 1) eccesso di potere per l’erronea individuazione dei destinatari, sostenendo che non sarebbe stata accertata la responsabilità degli esecutori e che i manufatti qualificati come nuove costruzioni sarebbero stati realizzati dal dante causa della società; 2) contraddittorietà e illogicità, poiché i due provvedimenti richiamavano le diverse discipline sanzionatorie regionali per nuove costruzioni e ristrutturazioni; 3) violazione degli artt. 3, 6, 6-bis, 10 e 31 del d.P.R. 380/2001, contestando la qualificazione edilizia: i manufatti indicati come ristrutturazioni sarebbero stati scaffalature precarie, mentre quelli qualificati come nuove costruzioni sarebbero opere di edilizia libera destinate a proteggere materiali dalle intemperie. L’amministrazione aveva invece rilevato l’assenza dei titoli edilizi e delle autorizzazioni archeologica, paesaggistica e sismica e aveva ingiunto la demolizione sia alla società, quale responsabile dell’abuso, sia alla proprietaria dell’area.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. Quanto alla legittimazione passiva, ha ritenuto legittimo indirizzare l’ordine di demolizione ai soggetti che si trovano in rapporto diretto con il manufatto e ne hanno la disponibilità giuridica e materiale, senza che occorra provare che il destinatario abbia materialmente realizzato l’abuso: la misura è reale e ripristinatoria, e il suo presupposto è l’accertamento dell’abuso. L’affermazione che i manufatti fossero stati realizzati dal dante causa è stata inoltre ritenuta priva di prova. Ha escluso la contraddittorietà tra le determinazioni, perché la CP/779/2023 riguardava le opere qualificate come nuove costruzioni e applicava l’art. 15 della legge regionale Lazio n. 15/2008, mentre la CP/780/2023 riguardava le opere qualificate come ristrutturazioni edilizie e applicava l’art. 16 della stessa legge; la distinzione era esplicitata nelle premesse. Ha infine respinto la contestazione della qualificazione dei manufatti: le descrizioni contenute negli atti indicavano magazzini per le opere classificate come ristrutturazioni e, per le altre, abitazione del custode, punto ristoro, servizi igienici, officina con soppalco e strutture prefabbricate stabilmente destinate all’attività aziendale. La società non ha prodotto elementi probatori, neppure fotografie, a sostegno delle proprie diverse descrizioni. Ricorso respinto; spese a carico della società, liquidate in euro 3.000,00 oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Ai sensi dell'art. 31, comma 2, T.U.E., l'ordine di demolizione viene ingiunto 'al proprietario e al responsabile dell'abuso'. Tale essendo la premessa considerata dalla norma, il predicato normativo è che la demolizione deve essere ingiunta a entrambi i soggetti, senza che rilevi l'elemento soggettivo del proprietario dell'area, requisito che dalla norma non viene affatto considerato.

  L’ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario e al responsabile dell’abuso; per il proprietario non è necessario accertare la partecipazione soggettiva alla realizzazione dell’opera. La misura mira al ripristino della legalità edilizia e presuppone l’abuso, non la responsabilità personale del destinatario nella sua esecuzione.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La Determinazione n. CP/780/2023 concerne invece le opere qualificate come interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001, per le quali trova applicazione la diversa disciplina prevista dall’art.16 della medesima legge regionale.

  La distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione giustifica l’applicazione delle rispettive discipline sanzionatorie regionali; nel caso deciso, le opere indicate nella determinazione CP/780/2023 erano state qualificate come ristrutturazioni.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La Determinazione n. CP/779/2023 riguarda esclusivamente gli interventi qualificati come nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), del D.P.R. n. 380/2001 e, conseguentemente, assoggettati alla disciplina sanzionatoria di cui all’art. 15 della L.R. Lazio n. 15/2008.

  Le opere qualificate come nuove costruzioni sono assoggettate alla disciplina sanzionatoria prevista per tale categoria; la separazione dei manufatti tra le due determinazioni e il richiamo delle rispettive norme non costituiscono contraddittorietà.

• art. 15 l. reg. Lazio 15/2008

  La Determinazione n. CP/779/2023 riguarda esclusivamente gli interventi qualificati come nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), del D.P.R. n. 380/2001 e, conseguentemente, assoggettati alla disciplina sanzionatoria di cui all’art. 15 della L.R. Lazio n. 15/2008.

  La disciplina dell’art. 15 si applica, nella fattispecie, ai manufatti qualificati dall’amministrazione come interventi di nuova costruzione.

• art. 16 l. reg. Lazio 15/2008

  La Determinazione n. CP/780/2023 concerne invece le opere qualificate come interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001, per le quali trova applicazione la diversa disciplina prevista dall’art.16 della medesima legge regionale.

  La disciplina dell’art. 16 si applica, nella fattispecie, alle opere qualificate come ristrutturazioni edilizie, distinta da quella delle nuove costruzioni.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere abusive ha natura reale e ripristinatoria: può essere rivolto al proprietario e al responsabile dell’abuso e, in generale, al soggetto in rapporto diretto con il manufatto che ne abbia la disponibilità giuridica o materiale, senza che sia necessario dimostrare che il destinatario abbia materialmente eseguito l’abuso.
• La legittimità dell’ordine di demolizione dipende dall’accertamento dell’abuso edilizio e dei presupposti legali del potere repressivo, non dalla prova della responsabilità personale del destinatario nella realizzazione dell’opera; la partecipazione all’abuso non è requisito per ingiungere la demolizione al proprietario.
• Non è contraddittorio adottare distinti ordini o provvedimenti per manufatti diversi, applicando la disciplina prevista per le nuove costruzioni a quelli così qualificati e quella prevista per le ristrutturazioni edilizie alle opere appartenenti a quest’ultima categoria, quando la distinzione sia esplicitata negli atti.
• La contestazione della qualificazione edilizia delle opere non è sufficiente se resta una mera affermazione non supportata da elementi probatori, a fronte di descrizioni amministrative dettagliate circa caratteristiche, destinazione e uso stabile dei manufatti.

Come è indicizzato