Sentenza n. 906/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la disciplina tariffaria approvata dal Comune di Torino nell’ambito della nuova convenzione con l’ASL per il biennio 2025-2026. La delibera comunale prevedeva, per i servizi residenziali destinati a persone con disabilità, un possibile incremento massimo del 3,5% della sola quota sociale a carico comunale, senza riconoscere incrementi per i servizi semiresidenziali. Le ricorrenti hanno dedotto: violazione dei principi di partecipazione, leale collaborazione, coinvolgimento degli enti del terzo settore, proporzionalità e non discriminazione, lamentando che l’incremento fosse stato deciso unilateralmente senza un effettivo confronto con i gestori e le loro rappresentanze; difetto di istruttoria e di motivazione, poiché il Comune non avrebbe valutato l’aumento dei costi derivante dal nuovo CCNL delle cooperative sociali, stimato tra l’11% e il 15%, né l’incidenza del costo del lavoro, principale voce di spesa dei servizi; irragionevolezza e violazione dei principi di sostenibilità, tutela del lavoro e mantenimento della qualità dei livelli essenziali di assistenza, in quanto l’incremento del 3,5% sarebbe stato insufficiente a garantire la copertura dei costi e la continuità dei servizi. È stata inoltre contestata la mancata considerazione dei servizi semiresidenziali e chiesta la declaratoria di inefficacia della convenzione, con riserva di domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha riunito i nove ricorsi per connessione oggettiva. Ha accolto il primo motivo, ritenendo non dimostrato un effettivo e specifico confronto con le rappresentanze dei gestori sulla revisione tariffaria: le riunioni svolte non risultavano accompagnate da verbali o altri elementi idonei a provare che il limite del 3,5% fosse stato discusso, mentre la delibera sembrava rinviare il confronto a una fase successiva. Ha accolto anche il secondo e il terzo motivo, rilevando che il Comune non aveva svolto un’istruttoria adeguata sull’aumento del costo del lavoro derivante dal nuovo CCNL, né sulla sua incidenza sui costi complessivi dei servizi. Il giudice ha precisato che l’adeguamento tariffario non deve necessariamente essere automaticamente proporzionale all’aumento salariale, potendo essere riconosciuto anche in modo progressivo dopo il bilanciamento con le esigenze di finanza pubblica; tuttavia, un aumento considerevole del costo del lavoro non può essere ignorato e deve essere considerato nella determinazione delle tariffe. Il Comune dispone di autonomia e competenza concorrente nella determinazione della quota sociale, pur nel rispetto dei criteri regionali, e non può limitarsi ad attendere le determinazioni della Regione. È stata quindi annullata la deliberazione comunale n. 826/2024 nella parte in cui limitava al 3,5% l’incremento della quota sociale dei servizi residenziali e non prevedeva alcun incremento per i servizi semiresidenziali. È stata inoltre annullata la nota congiunta Comune-ASL del 3 febbraio 2025, con cui si rinviava alle future indicazioni regionali. Il Comune dovrà riesercitare senza indugio il potere tariffario, mediante adeguata istruttoria e confronto con gli operatori, anche per i servizi semiresidenziali. Non sono stati annullati gli atti dirigenziali di rinnovo e proroga, poiché consentivano comunque l’applicazione del 3,5% dal 1° gennaio 2025 e non producevano un pregiudizio ulteriore. Sono state respinte le domande di inefficacia o nullità della nuova convenzione e di annullamento della deliberazione dell’ASL, poiché tali atti non contenevano il limite del 3,5% riferito alla quota sociale comunale e non impedivano futuri adeguamenti. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per oggetto e per censure; il TAR ha riunito i nove giudizi aventi ad oggetto i medesimi atti e questioni.

• art. 3-septies d.lgs. 502/1992

  “per prestazioni sociosanitarie si intendono tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale”

  Individua la nozione di prestazioni sociosanitarie e la ripartizione delle competenze tra servizi sanitari e comuni, demandando alle Regioni la disciplina dell’integrazione.

• art. 3, comma 2, D.P.C.M. 14 febbraio 2001

  “Sono da considerare prestazioni sociali a rilevanza sanitaria tutte le attività del sistema sociale che hanno l'obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute”

  Ricondurre le prestazioni di ospitalità residenziale e semiresidenziale per persone con disabilità tra le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria di competenza comunale, con partecipazione alla spesa stabilita dai comuni.

• art. 6 l. 328/2000

  Attribuisce ai comuni funzioni di programmazione, progettazione, realizzazione ed erogazione dei servizi sociali, nonché autorizzazione, accreditamento e vigilanza, e prevede collegamenti operativi con le ASL.

• art. 8 l. 328/2000

  Attribuisce alle Regioni la programmazione e il coordinamento degli interventi sociali e la determinazione dei criteri per le tariffe corrisposte dai comuni ai soggetti accreditati, senza escludere la concreta determinazione comunale.

• art. 35 l.r. Piemonte 1/2004

  “I comuni ... garantiscono risorse finanziarie che ... assicurino il raggiungimento di livelli di assistenza adeguati ai bisogni espressi dal proprio territorio”

  Conferma la responsabilità comunale nel finanziamento del sistema integrato e nell’assicurare livelli assistenziali adeguati.

• D.G.R. Piemonte n. 38-8654 del 27 maggio 2024

  Ha previsto un incremento del 3,5% per la sola quota sanitaria delle strutture residenziali e l’attivazione di un tavolo per individuare tariffe più adeguate nel biennio 2025-2026; tale incremento non costituisce parametro sufficiente o vincolante per la quota sociale comunale.

• D.G.R. Piemonte n. 51-11389 del 23 dicembre 2003

  Definisce l’articolazione dei servizi per persone con disabilità e la ripartizione percentuale degli oneri tra fondo sanitario regionale e comuni, ma non determina in modo completo le tariffe base, lasciando spazio all’autonomia comunale sulla quota sociale.

• D.G.R. Piemonte n. 44-12758 del 7 dicembre 2009

  Approva lo schema contrattuale per i rapporti economici con le strutture accreditate e conferma che gli incrementi tariffari devono essere determinati previo confronto con le organizzazioni sindacali di categoria.

• CCNL Cooperative sociali del 26 gennaio 2024

  Il rinnovo contrattuale ha determinato un rilevante aumento del costo del lavoro, stimato nel giudizio tra l’11% e il 15%, che l’amministrazione deve considerare nell’istruttoria tariffaria.

Massime di principio

• Nella determinazione delle tariffe dei servizi socio-sanitari erogati da soggetti accreditati, l’amministrazione competente deve assicurare un effettivo e specifico coinvolgimento delle rappresentanze degli operatori, non essendo sufficiente la mera convocazione di riunioni o un confronto formale privo di prova dei contenuti discussi.
• La determinazione della quota sociale delle tariffe dei servizi socio-sanitari per persone con disabilità rientra, nel rispetto dei criteri regionali, nella sfera di autonomia decisionale e finanziaria del comune competente; l’ente non può sottrarsi al proprio potere attendendo passivamente ulteriori determinazioni regionali.
• Un aumento significativo del costo del lavoro derivante dal rinnovo del contratto collettivo applicabile ai gestori di servizi socio-sanitari deve essere specificamente considerato nell’istruttoria tariffaria. L’amministrazione non è obbligata a riconoscere un aumento automaticamente proporzionale, ma non può ignorare tale fattore e deve motivare il bilanciamento con le esigenze di contenimento della spesa pubblica.
• La revisione delle tariffe deve tendere a garantire la sostenibilità economica e la continuità dei servizi, nonché il mantenimento dei relativi standard qualitativi, attraverso un bilanciamento tra la congrua remunerazione degli operatori accreditati e la sostenibilità della spesa pubblica.
• L’adeguamento previsto per una componente sanitaria della tariffa da un’autorità regionale non legittima automaticamente un identico adeguamento della quota sociale comunale, soprattutto quando la misura regionale sia stata prevista per una diversa annualità, con diversa funzione e senza un’istruttoria riferita ai costi della componente sociale.
• Quando l’annullamento di una disciplina tariffaria impone la riedizione del potere, gli atti meramente attuativi o prorogatori possono essere conservati se non producono un pregiudizio ulteriore e garantiscono provvisoriamente l’applicazione dell’adeguamento già riconosciuto, nelle more della nuova determinazione.

Come è indicizzato