Sentenza n. 512/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato quattro determinazioni della Provincia relative al progetto di sopraelevazione dei lotti di una discarica esistente, con incremento della volumetria complessiva e della capacità annua di conferimento. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 25, 27-bis e 29-nonies del d.lgs. 152/2006, dell'art. 1 l. 241/1990 e del principio di precauzione, nonché carenza istruttoria e motivazionale, travisamento, illogicità, contraddittorietà e sviamento, per l'asserita mancata verifica della stabilità dell'insieme terreno di fondazione-discarica, della tenuta della barriera di fondo e dell'impermeabilizzazione delle sponde; 2) ulteriori carenze istruttorie e violazione degli artt. 242 e 244 del d.lgs. 152/2006, in relazione alla condizione di sito potenzialmente contaminato della località Tufarelle, ai superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione e al rischio di aggravamento dell'inquinamento; 3) violazione dell'art. 27-bis, comma 7, d.lgs. 152/2006 e dell'art. 2 l. 241/1990, per la prosecuzione della Conferenza di servizi oltre il termine di novanta giorni; 4) nullità per difetto assoluto di attribuzione e illegittimità per incompetenza della Provincia, con violazione degli artt. 196 e 208 d.lgs. 152/2006, nonché questione di legittimità costituzionale della disciplina regionale pugliese attributiva delle competenze ambientali. La società controinteressata e gli intervenienti ad opponendum hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di interesse del Comune, l'omessa impugnazione di pareri e motivazioni autonome, e l'inammissibilità di censure già coperte da giudicato. Il giudice ha prescisso dalle eccezioni preliminari, decidendo il ricorso nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e compensato le spese. Quanto alle censure sulla stabilità della discarica e sulla tenuta dell'impermeabilizzazione, ha ritenuto adeguata l'istruttoria, articolatasi in sette sedute della Conferenza di servizi, in numerose richieste di integrazione, relazioni specialistiche, verifiche geotecniche con metodo FEM, autorizzazione sismica, pareri della Commissione tecnica provinciale e successivi approfondimenti e campionamenti in contraddittorio con ARPA. Il Comune non ha formulato specifici rilievi tecnici idonei a confutare tali risultanze e non ha contestato il parere finale favorevole di ARPA del 20 settembre 2024, che aveva escluso elementi utili ad associare i superamenti occasionali delle soglie di controllo o di guardia a una perdita di tenuta del corpo della discarica, dettando comunque numerose prescrizioni e misure di monitoraggio. Anche la censura relativa alla potenziale contaminazione del sito è stata respinta: la questione era già stata esaminata in un precedente giudicato inter partes e, nel nuovo procedimento, era stata oggetto di ulteriori indagini, analisi, campionamenti e studi, culminati nel parere favorevole con prescrizioni di ARPA. Il principio di precauzione non imponeva quindi il diniego dell'autorizzazione in presenza di un quadro istruttorio ampio e convergente, accompagnato da controlli successivi e prescrizioni. La doglianza sui termini è stata ritenuta infondata perché l'inosservanza dei termini procedimentali, anche se qualificati come perentori, non determina di per sé la decadenza dal potere di provvedere né l'illegittimità del provvedimento finale; può invece fondare gli strumenti contro il silenzio o una domanda risarcitoria per il ritardo. La prosecuzione della Conferenza era inoltre giustificata dalla complessità dell'istruttoria. Infine, la Provincia è stata ritenuta competente in materia di VIA, AIA e PAUR in forza della disciplina statale e della legge regionale pugliese n. 26/2022, che consente il conferimento delle funzioni amministrative agli enti territoriali sub-regionali. La questione di costituzionalità è stata ritenuta non rilevante o comunque infondata, anche perché riferita in parte a una disciplina regionale abrogata e non incompatibile con il quadro statale.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La qualificazione dei termini come perentori non comporta, in caso di inosservanza, la decadenza dal potere di provvedere né l'illegittimità automatica del provvedimento conclusivo; il ritardo può rilevare ai fini delle tutele contro l'inerzia e del risarcimento.

• art. 7-bis d.lgs. 152/2006

  In sede regionale, l'autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle Province autonome.

  La disciplina statale consente alle Regioni di individuare con legge l'autorità competente e di conferire funzioni amministrative in materia di VIA ad altri enti territoriali sub-regionali.

• artt. 242 e 244 d.lgs. 152/2006

  Le disposizioni sono state esaminate in relazione agli obblighi di caratterizzazione, monitoraggio e gestione dei superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione; il giudice ha ritenuto che gli approfondimenti svolti e le prescrizioni imposte escludessero una carenza istruttoria invalidante.

• art. 2 l. 241/1990

  La violazione del termine di conclusione del procedimento non determina di per sé l'illegittimità dell'atto tardivamente adottato, ferma la possibilità di attivare gli strumenti contro il silenzio e di chiedere il risarcimento del danno da ritardo.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il ritardo nella conclusione del procedimento può rilevare sul piano risarcitorio, ma non comporta automaticamente l'annullamento del provvedimento finale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il difetto assoluto di attribuzione, dedotto dal Comune, non ricorre perché la Provincia esercitava una competenza conferita dalla legge statale e regionale.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La censura di incompetenza è stata respinta, non essendo stata riscontrata l'adozione dell'atto da parte di un'autorità priva di competenza.

• art. 4, comma 2, l.r. Puglia 26/2022

  La disposizione, insieme agli allegati richiamati, attribuisce alla Provincia le funzioni amministrative regionali in materia di valutazioni e autorizzazioni ambientali.

• art. 7 l.r. Puglia 17/2007

  La disposizione aveva già delegato alla Provincia competente per territorio l'istruttoria e il rilascio dell'AIA per gli impianti di smaltimento di rifiuti non pericolosi rientranti nelle categorie previste.

• art. 16 l.r. Puglia 26/2022

  Ha abrogato la precedente legge regionale pugliese n. 11/2001 e le disposizioni incompatibili, senza escludere la competenza provinciale risultante dalla nuova disciplina.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio unico regionale ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006, la violazione dei termini procedimentali, anche quando qualificati come perentori, non determina automaticamente la decadenza dell'amministrazione dal potere di provvedere né l'illegittimità del provvedimento finale; può invece dare luogo alle tutele contro il silenzio e alla responsabilità risarcitoria per il ritardo.
• Un provvedimento ambientale può fondarsi legittimamente su un'istruttoria progressiva svolta attraverso più sedute della Conferenza di servizi, richieste di integrazioni, relazioni specialistiche, verifiche tecniche e campionamenti successivi, quando tali elementi siano esaminati dall'autorità competente e conducano a una valutazione finale adeguatamente motivata.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali in materia ambientale non consente di sostituire la valutazione amministrativa con quella del giudice; la contestazione deve indicare specifici elementi tecnici idonei a dimostrare inattendibilità, travisamento o manifesta illogicità dell'istruttoria e delle conclusioni raggiunte.
• La presenza di superamenti occasionali di soglie di controllo o di guardia non impone automaticamente il diniego dell'autorizzazione ambientale quando l'autorità tecnica competente, all'esito di ulteriori verifiche e campionamenti, escluda il collegamento con una perdita dell'impianto e subordini l'esercizio a prescrizioni, monitoraggi e controlli successivi.
• La competenza provinciale in materia di VIA, AIA e PAUR può derivare dal conferimento effettuato dalla legge regionale, nei limiti consentiti dagli artt. 7-bis e 27-bis d.lgs. 152/2006 e nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza; l'esercizio di tale competenza non integra difetto assoluto di attribuzione.
• Il principio di precauzione non equivale a un obbligo di diniego in presenza di qualunque rischio astratto o di dati inizialmente controversi, ma richiede un'istruttoria adeguata e misure proporzionate di prevenzione, monitoraggio e controllo, valutabili anche mediante prescrizioni inserite nel titolo autorizzatorio.

Come è indicizzato