Cassazione Civile, Ordinanza n. 29493/2023 del 24/10/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui la Regione Calabria ha irrogato una sanzione amministrativa per la violazione dell’art. 7, comma 4, d.lgs. n. 31/2001, relativa all’obbligo di conservare per cinque anni i risultati dei controlli interni sulle acque destinate al consumo umano, sanzionato dall’art. 19, comma 4-bis, dello stesso decreto. Il destinatario dell’ingiunzione, che agiva in proprio e quale sindaco del Comune, ha proposto opposizione sostenendo di essere estraneo alla violazione: era stato eletto da pochi mesi, aveva subito affidato i controlli a una società specializzata e, soprattutto, la responsabilità non poteva essergli attribuita automaticamente in quanto sindaco, poiché la gestione dei servizi e delle attività materiali dell’ente spettava ai dirigenti ai sensi dell’art. 107 d.lgs. n. 267/2000. In cassazione ha dedotto, con due motivi, la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 14 l. n. 689/1981 e degli artt. 7 e 19 d.lgs. n. 31/2001, lamentando che la Corte d’appello avesse fondato la responsabilità solo sulla carica rivestita, senza descrivere una condotta personale; inoltre ha contestato la sua legittimazione passiva, invocando la separazione tra organi politici e apparato burocratico dell’ente locale. Ha anche denunciato l’omesso esame di fatti decisivi, in particolare la recente elezione e l’asserita mancanza di coinvolgimento nelle precedenti omissioni.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il primo motivo e accolto il secondo. Ha ritenuto inammissibili i profili ex art. 360, n. 5, c.p.c. per la presenza di una "doppia conforme", poiché appello e primo grado avevano deciso allo stesso modo sui fatti decisivi, salvo la sola riduzione della sanzione. Nel merito, ha chiarito che l’obbligo di eseguire i controlli interni e quello di conservarne i risultati per cinque anni sono obblighi distinti, entrambi gravanti sul gestore del servizio, ma ha soprattutto censurato la Corte d’appello per non aver verificato se, all’interno del Comune, esistesse un’articolazione amministrativa specificamente preposta al servizio idrico e dotata di autonomia decisionale e di spesa. La sentenza impugnata è stata quindi cassata limitatamente al motivo accolto, con rinvio alla Corte d’appello di Catanzaro in diversa composizione, che dovrà accertare in fatto l’eventuale individuazione del vero trasgressore secondo il principio di separazione delle funzioni. Il giudice di rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 3 l. 24 novembre 1981, n. 689

  La responsabilità amministrativa sanzionatoria è personale e non può essere affermata in modo oggettivo solo per la titolarità della carica.

• art. 6 l. 24 novembre 1981, n. 689

  La persona giuridica risponde in solido con l’autore della violazione; per il legale rappresentante la responsabilità è sussidiaria e il giudice deve verificare chi abbia materialmente commesso l’illecito nell’organizzazione dell’ente.

• art. 7 d.lgs. 2 febbraio 2001, n. 31

  Imponendo al gestore del servizio idrico sia i controlli interni sia la conservazione quinquennale dei relativi risultati, prevede obblighi distinti e autonomamente rilevanti.

• art. 19 d.lgs. 2 febbraio 2001, n. 31

  Sanziona specificamente la violazione degli adempimenti di cui all’art. 7, comma 4.

• art. 107 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  La gestione dei servizi e delle attività materiali dell’ente spetta ai dirigenti; non può perciò imputarsi automaticamente al sindaco ogni violazione riferibile all’attività comunale.

• art. 53, comma 23, l. 23 dicembre 2000, n. 388

  Richiamato dal ricorrente a sostegno della separazione tra funzioni politiche e gestionali.

• art. 348-ter, comma 5, c.p.c.

  I motivi ex art. 360, n. 5, c.p.c. sono inammissibili in presenza di "doppia conforme" quando non siano indicate ragioni di fatto diverse tra primo e secondo grado.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  È stato il veicolo formale delle censure per violazione di legge.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Le censure di omesso esame sono state dichiarate inammissibili per la doppia conforme.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  La causa è stata trattata in camera di consiglio secondo il rito camerale accelerato.

• art. 385, comma 3, c.p.c.

  Le spese del giudizio di legittimità sono state rimesse al giudice del rinvio.

Massime di principio

• Nelle opposizioni a sanzioni amministrative riferite ad attività di un ente locale, la responsabilità non può essere automaticamente imputata al sindaco o all’organo politico apicale: occorre verificare se l’attività sia affidata a un’articolazione amministrativa interna dotata di autonomia gestionale.
• Il giudice deve accertare, anche d’ufficio, quale sia il soggetto dell’ente che ha concretamente posto in essere la condotta omissiva o commissiva, in base alla ripartizione legale delle funzioni tra organi politici e burocratici.
• In presenza di un sistema sanzionatorio che preveda obblighi distinti, l’accertamento della violazione deve distinguere tra gli adempimenti diversi e verificare quale specifico obbligo sia rimasto inosservato.
• Nel giudizio di cassazione, il motivo ex art. 360, n. 5, c.p.c. è inammissibile quando ricorre la "doppia conforme" e il ricorrente non indichi divergenze tra le rationes decidendi di primo e secondo grado.
• L’esercizio della carica rappresentativa non basta, di per sé, a integrare la colpevolezza per l’illecito amministrativo se non è dimostrato il concreto coinvolgimento del soggetto nella gestione dell’adempimento violato.

Come è indicizzato