Sentenza n. 2126/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante aveva ricevuto dal Comune incarichi di progettazione esecutiva per interventi di efficientamento energetico nell’ambito della riqualificazione di una scuola dell’infanzia. A seguito dell’emersione di criticità strutturali e del successivo stallo dei lavori, il Comune aveva contestato alla società e ad altro operatore un grave inadempimento, avviato il procedimento di risoluzione contrattuale e affidato ad altra società incarichi per il completamento dell’intervento. La società aveva presentato due istanze di accesso difensivo. La prima riguardava documentazione amministrativa, offerta economica, convenzione e schema di parcella della nuova affidataria, al fine di verificare le prestazioni affidate, la contabilizzazione delle opere, le imputazioni di inadempimento e la corrispondenza tra lavori progettati ed eseguiti. La seconda riguardava una perizia sullo stato di consistenza dei lavori, richiesta per sostenere pretese di pagamento e risarcitorie e per contestare gli addebiti di inadempimento. Il Comune aveva negato l’accesso, ritenendo non dimostrato il necessario nesso di strumentalità e qualificando la perizia come documento lato sensu difensivo. Il TAR aveva respinto entrambi i ricorsi. In appello sono stati dedotti: erronea applicazione dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990 e dei principi dell’Adunanza plenaria n. 4/2021; travisamento della natura della perizia; violazione degli artt. 22-25 l. 241/1990, motivazione apparente ed erroneo bilanciamento degli interessi; violazione dell’art. 6 CEDU per alterazione dell’equilibrio processuale tra privato e pubblica amministrazione.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente. È stato respinto il motivo relativo ai documenti contrattuali e allo schema di parcella della nuova affidataria. Il Consiglio di Stato ha ribadito che l’accesso difensivo non prevale automaticamente sugli interessi contrapposti e richiede che l’istante rappresenti in modo puntuale e specifico la necessità della conoscenza del documento, dimostrando il rigoroso nesso di strumentalità necessaria tra documentazione richiesta e situazione giuridica da tutelare. Le indicazioni della società sono state ritenute generiche, apodittiche e insufficienti, anche perché riferite a documenti concernenti un affidamento al quale essa era rimasta estranea. È stato invece accolto il motivo relativo alla perizia sullo stato di consistenza dei lavori. Il documento è stato qualificato come elaborato tecnico redatto nell’ambito di un contratto di servizi ingegneristici, diretto ad accertare lo stato delle lavorazioni eseguite e a consentire la prosecuzione dei lavori, non come atto predisposto per definire una specifica strategia difensiva dell’amministrazione. Il fatto che il Comune ne avesse successivamente ravvisato una possibile utilità processuale non ne muta la natura. Pertanto, il documento non rientra tra i pareri legali o gli atti difensivi sottratti all’accesso. In riforma della sentenza del TAR, è stato annullato il diniego comunale relativo alla perizia ed è stata ordinata l’ostensione del documento. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo è garantito quando la conoscenza del documento è necessaria alla tutela di interessi giuridici, ma l’istante deve dimostrare in modo puntuale e specifico il nesso di strumentalità necessaria tra documento e situazione giuridica da tutelare.

• artt. 22-25 l. 241/1990

  Disciplina generale del diritto di accesso documentale, applicata dal giudice per valutare la legittimità dei dinieghi opposti dal Comune.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile

  Il requisito della stretta indispensabilità opera per i documenti contenenti dati sensibili e giudiziari nei limiti previsti dalla disposizione.

• art. 60 d.lgs. 196/2003

  Richiamato dall’art. 24, comma 7, l. 241/1990 per l’accesso a documenti contenenti dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.

• art. 70 c.p.a.

  Utilizzato dal TAR per la riunione dei due ricorsi, considerata l’unitarietà della vicenda e la connessione tra i provvedimenti impugnati.

• art. 6 CEDU

  Invocato dall’appellante in relazione alla parità delle armi e all’equilibrio processuale, ma non posto a fondamento di una specifica statuizione autonoma di accoglimento.

Massime di principio

• L’accesso difensivo non costituisce un diritto assoluto e non prevale automaticamente sugli interessi contrapposti: l’istante deve dimostrare la necessità della conoscenza del documento, attraverso una rappresentazione puntuale e specifica del rigoroso nesso di strumentalità necessaria con la situazione giuridica che intende curare o difendere.
• Nel valutare un’istanza di accesso difensivo, l’amministrazione deve verificare in astratto la pertinenza del documento rispetto alla situazione giuridica dedotta, senza sostituirsi al giudice nel valutare la fondatezza della futura domanda giudiziale o la concreta utilità probatoria dell’atto.
• Sono sottratti all’accesso i pareri e gli atti che, anche se non formalmente processuali, siano stati redatti a fini difensivi e siano funzionalmente destinati a definire la strategia o la condotta processuale dell’amministrazione.
• Il limite previsto per gli atti difensivi non si estende ai documenti oggettivamente e funzionalmente amministrativi che abbiano soltanto una generica utilità difensiva. Un elaborato tecnico redatto per accertare lo stato dei lavori e consentirne la prosecuzione resta ostensibile, anche se l’amministrazione ne rilevi successivamente una possibile utilità in giudizio.

Come è indicizzato