Sentenza n. 512/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Questore di Perugia aveva ordinato la cessazione dell’attività di cartomanzia telefonica svolta dalla società, ritenendo violato l’art. 121 T.U.L.P.S. nella parte relativa al mestiere di ciarlatano. Il provvedimento era stato annullato dal TAR Umbria per difetto di istruttoria e motivazione, poiché l’amministrazione si era limitata ad accertare lo svolgimento dell’attività tramite utenze telefoniche senza verificare se le concrete modalità dell’attività fossero idonee ad abusare dell’ignoranza o della superstizione degli utenti. Il Ministero ha appellato la sentenza risarcitoria deducendo violazione degli artt. 2043 e 2727 c.c., dell’art. 30 c.p.a. e dell’art. 121 T.U.L.P.S., sostenendo che il provvedimento fosse sostanzialmente corretto, benché formalmente viziato, e che mancasse sia l’ingiustizia del danno sia la colpa dell’amministrazione, anche in ragione di un asserito contrasto giurisprudenziale. La società ha proposto appello incidentale contestando il mancato riconoscimento del danno relativo al periodo agosto-dicembre 2017, i criteri di quantificazione del danno per gli anni 2018-2020, il mancato riconoscimento della perdita definitiva di clientela e chiedendo, in subordine, una CTU contabile. Quanto al periodo iniziale, ha dedotto di avere cessato l’attività di cartomanzia già dal settembre 2017, riconvertendo il personale in attività di call center per terzi. Quanto alla quantificazione, ha sostenuto l’impossibilità di distinguere i costi riferibili ai diversi servizi e ha chiesto una liquidazione equitativa parametrata al 20% dei mancati ricavi. Ha inoltre dedotto che la mancata ripresa dei ricavi ai livelli precedenti dimostrasse lo sviamento definitivo della clientela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale del Ministero e accolto parzialmente l’appello incidentale della società, riformando la sentenza di primo grado. Ha confermato la sussistenza dell’illecito aquiliano. In materia di interesse legittimo oppositivo, il giudice ha escluso la necessità di una prognosi sulla spettanza del bene della vita: l’annullamento dell’atto illegittimo che aveva compresso una posizione di vantaggio già consolidata è sufficiente a collegare causalmente la lesione al danno, salvo che l’amministrazione dimostri che il medesimo risultato sostanziale sarebbe stato legittimamente conseguito all’esito di una diversa istruttoria. Nel caso concreto il Ministero non aveva fornito elementi, neppure congetturali, per dimostrare la possibile adozione di un analogo divieto dopo un’istruttoria completa; inoltre la Questura non aveva né impugnato la sentenza annullatoria né rieditato il potere inibitorio. È stata confermata anche la colpa dell’amministrazione: l’illegittimità del provvedimento costituisce indice presuntivo della colpa e il Ministero non ha dimostrato un errore scusabile, limitandosi ad allegare genericamente un contrasto giurisprudenziale. Il Collegio ha rilevato che l’orientamento prevalente distingueva la lecita attività di cartomanzia dalla ciarlataneria, configurabile solo quando le modalità concrete del servizio fossero truffaldine o approfittatrici della credulità o debolezza psicologica dei clienti. L’amministrazione aveva invece qualificato come illecita la cartomanzia telefonica in sé, senza accertare le concrete modalità di esercizio. Quanto al danno, è stato accolto il motivo incidentale relativo al periodo agosto-dicembre 2017, poiché la sentenza penale di assoluzione non aveva accertato la prosecuzione dell’attività in violazione del divieto e la documentazione dimostrava la dismissione dell’attività di cartomanzia dal settembre 2017. Il calo di fatturato di tale periodo è stato quindi incluso nella base di computo. È stata invece esclusa la pretesa liquidazione pari al 20% dei mancati ricavi: il parametro corretto è il mancato utile, non il fatturato perduto, e l’utile di esercizio del 2016 era addirittura negativo. Il Collegio ha tuttavia riconosciuto che la contrazione del volume d’affari dimostrava sia una riduzione della capacità di generare utili sia uno sviamento di clientela. Ha quindi liquidato equitativamente, ai sensi dell’art. 1226 c.c., il danno complessivo in euro 41.325, comprensivo dei mancati utili e dello sviamento di clientela, oltre agli interessi legali fino al soddisfo. Non è stata disposta la CTU. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 121 r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  La mera attività di cartomanzia non integra automaticamente il mestiere di ciarlatano; occorre accertare, con istruttoria e motivazione adeguate, se le concrete modalità dell’attività comportino abuso della credulità, dell’ignoranza o della debolezza psicologica degli utenti.

• art. 231 r.d. 6 maggio 1940, n. 635

  La disposizione deve essere interpretata sistematicamente alla luce della disciplina successiva e non consente di considerare illecita la cartomanzia telefonica in quanto tale, indipendentemente dalle modalità concrete di esercizio.

• art. 28 d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206

  L’inclusione della cartomanzia tra le attività esercitabili attraverso servizi telefonici è elemento incompatibile con una qualificazione automatica della cartomanzia telefonica come illecita.

• art. 3, comma 1, lett. d), n. 3, d.m. 2 marzo 2006, n. 145

  L’inclusione dei servizi di astrologia tra i servizi a sovraprezzo concorre, nel quadro normativo complessivo, a escludere l’illiceità automatica dei servizi telefonici di cartomanzia.

• art. 2043 c.c.

  L’illegittimo esercizio del potere amministrativo, ove cagioni la lesione ingiusta di una posizione giuridica e ricorrano nesso causale e colpa dell’amministrazione, obbliga al risarcimento del danno.

• art. 2727 c.c.

  Le presunzioni semplici possono fondare la prova della colpa dell’amministrazione; l’illegittimità del provvedimento costituisce indice presuntivo, superabile mediante la prova dell’errore scusabile.

• art. 30 c.p.a.

  La tutela risarcitoria per lesione di interessi legittimi è riconoscibile quando siano dimostrati l’illegittimità dell’azione amministrativa, il danno ingiusto, il nesso causale e l’elemento soggettivo.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  La determinazione dei criteri per la proposta risarcitoria da parte dell’amministrazione è alternativa alla liquidazione diretta quando il giudice disponga di elementi sufficienti per quantificare equitativamente il danno.

• art. 1226 c.c.

  Il danno può essere liquidato equitativamente quando il suo preciso ammontare non sia provabile; la liquidazione deve essere ancorata a dati oggettivi e ragionevoli, nel caso concreto al margine medio di utile sui ricavi.

• art. 2056 c.c.

  Il risarcimento del danno da illecito aquiliano comprende le conseguenze patrimoniali causalmente riconducibili alla condotta, purché adeguatamente allegate e provate o liquidabili equitativamente.

• art. 67 c.p.a.

  La richiesta di CTU tecnico-contabile non sostituisce l’onere della parte di allegare e documentare gli elementi necessari alla prova del danno; nel caso concreto non è stata ritenuta necessaria.

Massime di principio

• In materia di interessi legittimi oppositivi, l’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo illegittimo che abbia compresso una posizione di vantaggio già consolidata consente, ai fini del nesso causale risarcitorio, di ritenere leso il bene della vita senza una prognosi ulteriore sulla sua spettanza; l’amministrazione deve eventualmente dimostrare che, all’esito di una corretta riedizione del potere, avrebbe legittimamente adottato un provvedimento di identico contenuto.
• L’illegittimità del provvedimento amministrativo costituisce indice presuntivo della colpa dell’amministrazione nel giudizio risarcitorio, ma la presunzione opera quando le circostanze concrete rivelino negligenza o imperizia; l’amministrazione può superarla provando un errore scusabile specifico e documentato, non mediante la generica allegazione di un contrasto giurisprudenziale.
• L’attività di cartomanzia non è illecita per il solo fatto di essere esercitata, anche telefonicamente; l’intervento inibitorio fondato sulla disciplina del mestiere di ciarlatano richiede un’istruttoria e una motivazione sulle concrete modalità del servizio, verificando se la prestazione sia rappresentata o svolta con modalità approfittatrici della credulità o della particolare debolezza degli utenti.
• Quando il danno conseguente all’illegittima inibizione di un’attività economica non sia precisamente quantificabile, la liquidazione equitativa deve riferirsi, ove possibile, al mancato utile e non ai ricavi lordi non percepiti, utilizzando dati contabili oggettivi e un margine di utile ragionevolmente desunto dall’andamento dell’impresa.
• La contrazione documentata del volume d’affari può costituire elemento presuntivo sia del mancato utile sia dello sviamento di clientela, ma la liquidazione equitativa deve rimanere ancorata a parametri contabili verificabili e non può fondarsi su percentuali dei mancati ricavi prive di giustificazione fattuale.

Come è indicizzato