Sentenza n. 655/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la determinazione del contributo AGCOM per l’anno 2024 mediante sei motivi. In primo luogo ha dedotto l’illegittimità derivata della delibera contributiva, sostenendo che il Rendiconto 2022 includesse costi non direttamente riconducibili alle attività finanziabili ai sensi dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972. In secondo luogo ha denunciato il difetto di motivazione e di istruttoria della nuova stima del fabbisogno 2024, ritenendo vaga e non verificabile la riconduzione dei costi alle funzioni finanziabili e contestando il ricorso a criteri aggregati basati su strutture organizzative e valori medi per unità di personale. Con il terzo motivo ha contestato l’inclusione nella base imponibile dei cosiddetti ricavi riversati, cioè delle somme incassate dagli utenti finali e successivamente corrisposte ad altri operatori per servizi wholesale, deducendo una doppia imposizione e la violazione dei principi di proporzionalità, obiettività e trasparenza. Con il quarto motivo ha contestato l’inclusione dei ricavi derivanti dalla vendita di apparati e hardware nelle offerte bundle. Con il quinto motivo ha lamentato che le spese di funzionamento dell’Autorità fossero poste integralmente a carico degli operatori senza un cofinanziamento statale. Con il sesto motivo ha dedotto l’illegittimità del modello telematico, asseritamente incapace di consentire l’esclusione dalla base imponibile dei ricavi riversati e dei ricavi da vendita di apparati, oltre a formulare censure generiche sul punto.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: la delibera contributiva 2024 non si fonda sul Rendiconto 2022, ma su una nuova e autonoma quantificazione del fabbisogno, mentre il Rendiconto rileva soltanto per la rettifica dell’importo, non specificamente contestata. Il secondo motivo è stato accolto. Il TAR ha rilevato che l’Autorità, pur avendo formalmente individuato le tre macro-aree finanziabili, ha determinato il fabbisogno attraverso un procedimento logico inverso, partendo dal budget complessivo e allocandolo pro quota sulla base delle unità di personale e di un costo medio per FTE, anziché individuare le singole attività finanziabili, quantificarne analiticamente i costi e determinare solo successivamente il fabbisogno complessivo. La relazione non disaggrega i costi per attività, non giustifica il numero di FTE assegnate alle singole funzioni, non chiarisce il criterio di imputazione delle funzioni trasversali e indica le spese per beni e servizi in modo aggregato. Ne derivano difetto di istruttoria e difetto di motivazione, con obbligo dell’Autorità di riesercitare il potere nel rispetto dei criteri conformativi indicati dalla giurisprudenza europea e nazionale. Il terzo motivo è stato respinto: l’inclusione dei ricavi riversati non determina doppia imposizione, poiché il prelievo riguarda soggetti diversi e ricavi derivanti da prestazioni contrattuali distinte, rispettivamente retail e wholesale. La base imponibile è parametrata ai ricavi lordi della voce A1 del conto economico e non al valore aggiunto, all’utile o al margine; dedurre i costi wholesale trasformerebbe il contributo in un prelievo sui profitti e altererebbe la parità di trattamento tra operatori infrastrutturati e non infrastrutturati. Il quarto motivo è stato respinto: i ricavi dalla vendita di apparati nelle offerte bundle sono funzionalmente connessi ai servizi di comunicazione elettronica e beneficiano dell’autorizzazione generale e dell’attività regolatoria, anche perché la disciplina tutela tutti gli elementi del pacchetto. Il quinto motivo è stato respinto: la normativa non impone un cofinanziamento statale minimo, prevedendo soltanto che il mercato finanzi la parte non coperta dal bilancio dello Stato. Il sesto motivo è stato respinto perché generico e comunque infondato, essendo prevista la possibilità di escludere, tramite codici ATECO, i ricavi estranei al mercato di competenza. Gli atti impugnati sono stati annullati nei limiti derivanti dall’accoglimento della censura sulla motivazione e sull’istruttoria. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  Consente l’imposizione di diritti amministrativi destinati esclusivamente a coprire i costi amministrativi dell’autorità nazionale di regolamentazione relativi alle attività tipizzate dalla direttiva; deve sussistere un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività finanziate, nel rispetto dei principi di proporzionalità, obiettività e trasparenza.

• Considerando n. 53 direttiva (UE) 2018/1972

  Richiamato quale parametro unionale per la legittimità della determinazione dei contributi amministrativi nel settore delle comunicazioni elettroniche.

• art. 16 d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259

  Costituisce il riferimento nazionale per la determinazione dei contributi dovuti dagli operatori del settore delle comunicazioni elettroniche e impone il collegamento tra contribuzione e costi delle specifiche funzioni regolatorie finanziabili.

• art. 1, commi 65 e 66, l. 23 dicembre 2005, n. 266

  Parametra il contributo ai ricavi delle attività oggetto dell’autorizzazione generale o della concessione dei diritti d’uso e non impone una quota minima di finanziamento statale; la parte non coperta dal bilancio dello Stato può essere finanziata dal mercato di competenza.

• art. 34, comma 2-bis, d.lgs. n. 259/2003

  Collega il contributo ai ricavi maturati dalle imprese nelle attività oggetto dell’autorizzazione generale o della concessione dei diritti d’uso.

• art. 98-novies decies d.lgs. n. 259/2003

  Estende le tutele previste per i servizi di connettività a tutti gli elementi del pacchetto, inclusi terminali e apparecchiature venduti congiuntamente.

• art. 2425 c.c.

  La voce A1 del conto economico costituisce il parametro di riferimento per la base imponibile, secondo una logica di onnicomprensività dei ricavi dell’attività caratteristica.

• art. 67 d.P.R. n. 600/1973

  Richiamato quale espressione del principio secondo cui il divieto di doppia imposizione opera quando la medesima imposta colpisce il medesimo presupposto nei confronti del medesimo soggetto.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• La determinazione dei contributi amministrativi dovuti dagli operatori di comunicazioni elettroniche deve muovere dall’individuazione analitica delle specifiche attività finanziabili ai sensi dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, proseguire con la quantificazione disaggregata dei relativi costi e concludersi soltanto allora con la determinazione del fabbisogno complessivo da coprire mediante contribuzione.
• È illegittima la delibera contributiva che determina il fabbisogno del settore mediante un’allocazione pro quota del budget complessivo dell’autorità sulla base di valori medi per unità di personale, senza dimostrare il nesso puntuale tra le risorse imputate, le singole attività regolatorie finanziabili e i relativi costi.
• Per le funzioni trasversali o di supporto, l’autorità deve indicare un criterio di imputazione pro quota chiaro, trasparente e verificabile, idoneo a dimostrare in quale misura i costi siano effettivamente riferibili alle attività finanziabili ai sensi della disciplina unionale.
• Il rendiconto consuntivo di un’annualità e la delibera previsionale relativa a un’annualità successiva sono atti sostanzialmente e giuridicamente autonomi: le illegittimità del rendiconto non si trasferiscono automaticamente alla delibera successiva, salvo che il rendiconto incida su una componente specificamente contestata della nuova determinazione.
• L’inclusione dei ricavi riversati nella base imponibile del contributo non determina doppia imposizione quando il prelievo riguarda soggetti distinti e ricavi derivanti da autonome prestazioni retail e wholesale; la deduzione dei costi di acquisto dei servizi intermedi trasformerebbe il parametro legale dai ricavi al profitto o al margine.
• I ricavi derivanti dalla vendita di apparati e hardware inclusi in offerte bundle possono essere compresi nella base imponibile quando la vendita è funzionalmente connessa ai servizi di comunicazione elettronica, beneficia dell’autorizzazione generale e rientra nell’attività regolatoria dell’autorità.

Come è indicizzato