Sentenza n. 2358/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’aggiudicazione del servizio di pulizia degli immobili del Comune di Manduria. Puliservice, seconda classificata, aveva contestato l’offerta dell’aggiudicataria sostenendo che il monte ore proposto fosse insufficiente rispetto alle prestazioni richieste dalla lex specialis, al monte ore minimo indicato dalla stazione appaltante e al personale da assorbire in applicazione della clausola sociale. Aveva inoltre dedotto l’incongruità dei costi della manodopera, la violazione degli artt. 41 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, l’indeterminatezza dell’offerta, la violazione della clausola sociale e l’illegittimità del diniego di accesso agli atti. Il TAR aveva accolto il primo motivo, ritenendo che il monte ore offerto non consentisse di assicurare la pulizia delle superfici al lordo degli ingombri e degli arredi, con conseguente difformità dell’offerta tecnica e sfasatura del costo della manodopera. Aurea ha appellato la sentenza sostenendo che la lex specialis non imponesse un monte ore minimo inderogabile, che le superfici occupate dagli arredi richiedessero soltanto attività di spolveratura e che il monte ore fosse compatibile con la libertà di organizzazione dell’impresa. Ha inoltre riproposto il ricorso incidentale contro i chiarimenti resi dalla stazione appaltante. Puliservice ha contestato l’appello e riproposto i motivi assorbiti, tra cui l’insufficienza del monte ore, l’indeterminatezza dell’offerta, la violazione della clausola sociale e l’incongruità dei costi della manodopera.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l’appello e riformato la motivazione e il dispositivo della sentenza di primo grado, confermando tuttavia l’annullamento dell’aggiudicazione. Il ricorso incidentale sui chiarimenti è rimasto non esaminabile: la statuizione di inammissibilità pronunciata dal TAR non era stata validamente impugnata, poiché l’appellante si era limitata a riproporre le difese di merito senza formulare una specifica critica alla declaratoria di inammissibilità. La lex specialis non imponeva un determinato monte ore minimo: l’oggetto dell’appalto era costituito dall’esecuzione del servizio di pulizia, non dalla prestazione di un numero predeterminato di ore. L’Allegato O aveva funzione giustificativa e descrittiva della quantificazione dei costi della manodopera, ma non introduceva un vincolo inderogabile sul monte ore. Anche la clausola sociale doveva essere interpretata in modo flessibile, compatibilmente con l’organizzazione dell’impresa subentrante e con la libertà di iniziativa economica. Pertanto, il monte ore inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante non determinava automaticamente la difformità dell’offerta dalla lex specialis né la sua esclusione. Esso poteva però incidere sulla verifica di anomalia dell’offerta. Il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione in materia di anomalia, ma deve verificare completezza dell’istruttoria, adeguatezza della motivazione, logicità e coerenza del giudizio complessivo. Nel caso concreto la verifica era lacunosa: l’amministrazione aveva recepito le giustificazioni dell’aggiudicataria senza spiegare adeguatamente la riduzione di circa un terzo del monte ore rispetto a quello stimato e senza confrontarsi con il precedente chiarimento nel quale 15.822 ore erano state indicate come necessarie per assicurare il servizio. Il chiarimento non poteva modificare la lex specialis né fondare direttamente l’esclusione, ma costituiva un elemento rilevante ai fini della verifica della coerenza e attendibilità dell’offerta e imponeva una motivazione specifica. L’aggiudicazione è stata quindi annullata, con obbligo per l’amministrazione di rinnovare la verifica di anomalia, motivando adeguatamente sulla congruità del monte ore rispetto alle prestazioni richieste e superando le precedenti indicazioni fornite agli operatori. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  La quantificazione dei costi della manodopera a base di gara non comporta necessariamente l’imposizione di un monte ore minimo inderogabile; l’operatore può dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  La disposizione consente all’operatore economico di giustificare il ribasso mediante una più efficiente organizzazione aziendale, anche con riduzione del monte ore stimato dalla stazione appaltante.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale base normativa della clausola sociale, da applicare in modo compatibile con l’organizzazione dell’impresa subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative del nuovo contratto.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La verifica deve accertare la serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta, anche con riferimento alla congruità del monte ore e dei costi della manodopera.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La mera riproposizione delle difese di primo grado non sostituisce la formulazione di specifici motivi d’appello contro una statuizione di inammissibilità; in mancanza di critica specifica, la statuizione resta preclusiva.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda di accesso è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere a seguito dell’ostensione intervenuta nel corso del giudizio.

Massime di principio

• Quando la lex specialis ha ad oggetto l’esecuzione di un servizio e non la prestazione di un predeterminato numero di ore, l’indicazione dei costi della manodopera o del fabbisogno stimato non impone, di per sé, un monte ore minimo inderogabile, salvo che tale vincolo sia espresso con chiarezza nella legge di gara.
• Il monte ore inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante non determina automaticamente la difformità dell’offerta dalla lex specialis né l’esclusione del concorrente; può tuttavia costituire un elemento da valutare nell’ambito del giudizio di anomalia e della verifica della concreta sostenibilità dell’offerta.
• La clausola sociale negli appalti deve essere interpretata in modo flessibile, contemperando la tutela della stabilità occupazionale con la libertà di iniziativa economica e con la facoltà dell’impresa subentrante di organizzare il servizio secondo modalità efficienti, purché siano rispettate le prestazioni contrattuali e gli obblighi applicabili.
• La valutazione di anomalia dell’offerta è espressione di discrezionalità tecnica e il sindacato giurisdizionale non è sostitutivo: il giudice verifica completezza dell’istruttoria, sufficienza della motivazione, logicità e coerenza del percorso valutativo, senza sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’amministrazione.
• I chiarimenti della stazione appaltante non possono modificare o integrare in senso innovativo la lex specialis, ma, se richiamati nel giudizio sulla congruità dell’offerta, possono costituire elementi fattuali dei quali l’amministrazione deve tenere conto e sui quali deve fornire una motivazione specifica, soprattutto quando l’offerta si discosti significativamente dalle esigenze precedentemente rappresentate agli operatori.

Come è indicizzato