Sentenza n. 3582/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza sostenendo: l'erronea individuazione del destinatario, per mancato accertamento della proprietà e della responsabilità sui materiali; la violazione degli artt. 50 e 54 TUEL, per insussistenza dei presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti, difetto di istruttoria e motivazione; la violazione degli artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990 e dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, per mancata comunicazione di avvio e assenza di contraddittorio; la violazione dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, per mancata individuazione del responsabile dell'abbandono e indebita imputazione della responsabilità al proprietario; l'eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione e per incongruità del termine di trenta giorni assegnato per la rimozione. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per adesione al provvedimento, desunta dalla richiesta di proroga, e la carenza di interesse per mancata impugnazione del successivo diniego di proroga e diffida.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha qualificato l'ordinanza come provvedimento adottato ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006, nonostante il richiamo anche all'art. 50, comma 5, TUEL. Ha quindi ritenuto infondati i motivi fondati sulla disciplina delle ordinanze contingibili e urgenti, poiché l'art. 192 costituisce norma speciale che attribuisce un ordinario potere di rimozione e preclude il ricorso al potere extra ordinem. Quanto al destinatario, dagli accertamenti ARPA risultava la presenza del proprietario dell'area e del soggetto che aveva svolto le attività da cui provenivano i materiali; il proprietario aveva assentito all'abbandono di parte dei rifiuti. L'ordine era pertanto legittimo, essendo dimostrata almeno la corresponsabilità colposa, senza configurare una responsabilità oggettiva. La mancata comunicazione di avvio non ha comportato l'annullamento: il rappresentante della società era presente al sopralluogo, aveva avuto conoscenza dei fatti e possibilità di interlocuzione, non aveva indicato elementi potenzialmente decisivi che avrebbe introdotto nel procedimento e l'amministrazione ha comunque dimostrato che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell'art. 21-octies l. 241/1990. La motivazione è stata ritenuta adeguata anche per relationem, mediante il rinvio alla relazione del sopralluogo congiunto. Il termine di trenta giorni è stato giudicato ragionevole ed esigibile. Sono state respinte le eccezioni del Comune: il successivo diniego di proroga e la diffida, adottati dal dirigente, non costituivano conferma propria dell'ordinanza sindacale; la diffida aveva natura meramente ricognitiva e non immediatamente lesiva. Le spese della fase di merito sono state compensate, mentre la società è stata condannata a restituire al Comune le spese liquidate provvisoriamente nella fase cautelare.

Norme richiamate

• art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006

  i titolari di diritti reali o personali di godimento di un'area ... ove non siano i diretti responsabili, sono comunque tenuti a provvedere alla rimozione qualora "tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo"

  La norma disciplina il potere ordinario di ordinare la rimozione dei rifiuti e non consente di imputare automaticamente l'obbligo al proprietario: è necessaria la dimostrazione del dolo o della colpa, anche omissiva, e della corresponsabilità nell'abbandono.

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Il richiamo a tale disposizione non muta la natura dell'ordinanza, che, in base al contenuto effettivo e ai reiterati riferimenti, è stata adottata ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006; la norma speciale esclude il ricorso al potere contingibile e urgente per la rimozione dei rifiuti.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è funzionale al contraddittorio sull'accertamento delle responsabilità, ma la sua omissione non determina automaticamente l'annullamento quando il destinatario abbia avuto aliunde conoscenza dei fatti e concreta possibilità di interloquire.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'annullabilità del provvedimento quando l'amministrazione dimostri che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

• art. 57 c.p.a.

  la pronuncia sulle spese della fase cautelare "conserva efficacia anche dopo il provvedimento che definisce in giudizio", salva "diversa statuizione espressa nella sentenza di merito"

  La sentenza di merito può modificare la statuizione sulle spese della fase cautelare; nel caso concreto la parte soccombente deve restituire al Comune le spese cautelari provvisoriamente liquidate.

Massime di principio

• L'ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati deve essere qualificato e valutato ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 quando il suo contenuto consiste nell'imporre la rimozione e il ripristino dell'area; il mero richiamo contestuale all'art. 50 TUEL non lo trasforma in un'ordinanza contingibile e urgente.
• L'art. 192 d.lgs. 152/2006 attribuisce un potere ordinario e speciale di rimozione dei rifiuti, che esclude il ricorso al potere extra ordinem previsto dagli artt. 50 e 54 TUEL per il medesimo fine.
• Il proprietario o titolare di altro diritto sull'area non risponde oggettivamente dell'abbandono dei rifiuti, ma può essere destinatario dell'ordine di rimozione quando l'amministrazione dimostri, sulla base di un'istruttoria adeguata, il dolo o la colpa, anche omissiva, e almeno la corresponsabilità nella condotta illecita.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento dell'ordine di rimozione quando il destinatario abbia comunque conosciuto i fatti, abbia avuto una concreta possibilità di partecipare e non indichi elementi che avrebbero potuto incidere sul contenuto dell'atto; opera inoltre l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 se l'amministrazione dimostra l'immutabilità dell'esito.
• Una diffida adottata dal dirigente che si limiti a richiamare l'obbligo già imposto da un'ordinanza sindacale non costituisce conferma propria né nuovo atto immediatamente lesivo; l'impugnazione deve essere rivolta contro l'originario ordine di rimozione.
• Il termine di trenta giorni per la rimozione dei rifiuti è legittimo quando, in relazione alla consistenza dei materiali e alle modalità operative prescritte, risulti concretamente esigibile e non irragionevole.

Come è indicizzato