Tribunale, Sentenza T-307/16

Accesso ai documenti relativi a un prestito Euratom all’Ucraina

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da CEE Bankwatch Network contro la decisione della Commissione che concedeva solo un accesso parziale a documenti relativi a un prestito Euratom destinato al programma ucraino di miglioramento della sicurezza dei reattori nucleari. Il Tribunale esamina in particolare l’interazione tra il regolamento (CE) n. 1049/2001 e il regolamento (CE) n. 1367/2006 nel contesto del Trattato CEEA.

Fatti e procedimento amministrativo

La Commissione aveva concesso nel 2013 un prestito Euratom alla società ucraina Energoatom, garantito dal governo ucraino, per finanziare interventi di sicurezza nucleare. Nel 2015 la ricorrente ha chiesto l’accesso a cinque categorie di documenti, tra cui il contratto di prestito, documenti interni di consultazione, comunicazioni con l’Ucraina, la raccomandazione della BEI e ulteriori comunicazioni sulla proroga della vita utile di alcuni reattori.

La Commissione ha fornito alcuni estratti e taluni documenti, ma ha negato l’accesso integrale ad altri invocando diverse eccezioni del regolamento n. 1049/2001. In sede di conferma, la ricorrente ha invocato anche il regolamento n. 1367/2006. Con la decisione C(2016) 2319 final la Commissione ha mantenuto il diniego parziale, ritenendo inapplicabile il regolamento n. 1367/2006 e richiamando le eccezioni per relazioni internazionali e interessi commerciali.

Questioni sottoposte al Tribunale

La ricorrente ha dedotto quattro motivi principali:

• errore nell’identificazione della normativa applicabile, per mancata applicazione del regolamento n. 1367/2006;
• violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo alle relazioni internazionali;
• violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo agli interessi commerciali;
• mancata verifica di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

In replica, la ricorrente ha inoltre invocato l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, lamentando una insufficiente considerazione dei suoi argomenti nel procedimento amministrativo e giudiziale.

Normativa rilevante

Il Tribunale ricorda che il regime generale di accesso ai documenti è disciplinato dal regolamento n. 1049/2001, che deve essere interpretato restrittivamente quanto alle eccezioni. Tra le disposizioni rilevanti vi sono:

• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, sulle relazioni internazionali;
• l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, sugli interessi commerciali;
• l’articolo 15 TFUE, quale base del diritto di accesso nel diritto dell’Unione;
• l’articolo 106 bis EA, che estende all’Euratom solo alcune disposizioni dei Trattati UE/TFUE.

Quanto al regolamento n. 1367/2006, il Tribunale ne sottolinea il fondamento nel Trattato CE, la funzione di attuazione della convenzione di Aarhus e il fatto che esso disciplina le istituzioni e gli organi dell’Unione, non quelli Euratom.

Primo motivo: inapplicabilità del regolamento n. 1367/2006 all’Euratom

Il Tribunale respinge integralmente il primo motivo. Osserva che il regolamento n. 1367/2006 attua la convenzione di Aarhus, alla quale la Comunità europea dell’energia atomica non è parte. Inoltre, il suo fondamento giuridico è l’articolo 175 CE, divenuto articolo 192 TFUE, disposizione non richiamata dall’articolo 106 bis EA.

Il Tribunale esclude che la presenza di riferimenti all’energia nucleare nel regolamento o nella decisione 2008/401/CE, Euratom possa estenderne il campo di applicazione ai documenti detenuti nell’ambito Euratom. Sottolinea anche che l’Unione e l’Euratom hanno personalità giuridiche distinte e sono soggette a regole diverse. Il regolamento n. 1049/2001 resta applicabile all’Euratom, ma non il regolamento n. 1367/2006.

Secondo motivo: tutela delle relazioni internazionali

Quanto al diniego di accesso integrale al contratto di prestito, il Tribunale conferma la legittimità dell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Ricorda che questa eccezione tutela interessi particolarmente delicati e che il controllo giurisdizionale è limitato alla verifica dell’assenza di errore manifesto, sviamento di potere o difetto di motivazione.

La Commissione aveva spiegato che la divulgazione integrale del contratto avrebbe potuto deteriorare le relazioni con l’Ucraina, partner strategico per la sicurezza nucleare e l’approvvigionamento energetico, e compromettere gli sforzi dell’Unione in quel settore. Il Tribunale ritiene che tale rischio fosse concreto e ragionevolmente prevedibile, non ipotetico, e che la motivazione fosse sufficiente. Aggiunge che, per questa eccezione, non è prevista la ponderazione con un interesse pubblico prevalente.

Terzo motivo: tutela degli interessi commerciali

Il Tribunale conferma anche l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 al contratto di prestito e alla raccomandazione della BEI. Precisa che una società pubblica come Energoatom può comunque avere interessi commerciali tutelabili, poiché opera in un mercato concorrenziale.

La Commissione aveva indicato che i documenti contenevano informazioni commerciali sensibili, clausole sui diritti e obblighi delle parti, soglie finanziarie, prezzi dell’elettricità e analisi dei rischi. Inoltre, la divulgazione del contratto-modello avrebbe potuto pregiudicare anche altri contratti simili e indebolire la posizione negoziale futura della Commissione. Il Tribunale ritiene che il pregiudizio fosse sufficientemente concretizzato e che la valutazione non fosse manifestamente errata.

Quarto motivo: interesse pubblico prevalente

Il Tribunale distingue tra le due eccezioni. Per le relazioni internazionali, l’eventuale interesse pubblico prevalente non deve essere esaminato. Per gli interessi commerciali, invece, la Commissione deve ponderare l’interesse tutelato con l’eventuale interesse pubblico alla divulgazione.

Il Tribunale osserva però che, nella domanda di conferma, la ricorrente aveva formulato considerazioni piuttosto generiche sull’interesse pubblico, legate al carattere rischioso dell’energia nucleare e alla necessità di controllare il rispetto delle condizioni di sicurezza. Le precisazioni più dettagliate addotte solo in ricorso non possono essere prese in considerazione, perché la legittimità dell’atto va valutata sulla base degli elementi disponibili al momento della sua adozione. Inoltre, il Tribunale ritiene che la Commissione abbia potuto valorizzare il fatto che i documenti già divulgati riguardavano gli aspetti ambientali e sociali, mentre quelli non divulgati concernevano aspetti economici e finanziari, senza consentire un controllo aggiuntivo sulle condizioni di sicurezza.

Quinto motivo: articolo 42 della Carta

Il motivo dedotto in replica viene in parte dichiarato irricevibile, perché nuovo rispetto al ricorso nella parte relativa alla procedura amministrativa. Quanto al controricorso, il Tribunale rileva che il contenuto di un controricorso non incide sulla legittimità della decisione impugnata. Infine, afferma che l’articolo 42 della Carta non può avere una portata più ampia dell’articolo 15 TFUE e del regolamento n. 1049/2001 che lo attua.

Decisione e principi affermati

Il ricorso è integralmente respinto. La ricorrente è condannata alle spese, insieme alle proprie, mentre il Regno Unito sopporta le proprie.

La pronuncia afferma in sostanza che:

• il regolamento n. 1367/2006 non si applica ai documenti relativi ad atti adottati nell’ambito del Trattato CEEA;
• la Commissione può opporre le eccezioni del regolamento n. 1049/2001 per relazioni internazionali e interessi commerciali quando dimostri un rischio concreto e ragionevolmente prevedibile di pregiudizio;
• per l’eccezione relativa alle relazioni internazionali non si effettua il bilanciamento con un interesse pubblico prevalente;
• la valutazione dell’interesse pubblico prevalente deve poggiare sugli elementi dedotti già nel procedimento amministrativo.