Sentenza n. 4390/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva ottenuto dal GSE, sulla base delle Regole applicative 2023 e del quadro regolatorio allora applicato, il riconoscimento di certificati aggiuntivi per l’immissione in consumo di biocarburanti assimilati a quelli in purezza prodotti da materie prime avanzate. Il GSE, in esecuzione di indicazioni ministeriali e delle nuove Regole applicative pubblicate nel novembre 2024, avviava e concludeva un procedimento per rettificare i certificati riconosciuti, recuperare o stornare quelli ritenuti eccedenti e rideterminare retroattivamente il contenuto energetico rilevante per i limiti di utilizzo. In primo grado la società deduceva incompetenza, violazione del d.lgs. n. 199/2021, dei decreti ministeriali applicabili e delle regole sull’autotutela, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, sproporzione, illogicità, sviamento e contraddittorietà. Deduceva inoltre la lesione del legittimo affidamento, della certezza del diritto, della buona fede, della trasparenza, del buon andamento e degli artt. 41, 42 e 97 Cost., dell’art. 6 TUE e dell’art. 7 CEDU. In appello contestava la sentenza del TAR che aveva qualificato l’intervento del GSE come mera correzione di un errore materiale e non come esercizio di autotutela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando gli atti impugnati. Ha respinto il motivo di incompetenza, ritenendo che il GSE si fosse limitato ad attuare il quadro normativo primario e secondario, in particolare l’art. 6 del D.M. n. 107/2023, mediante provvedimenti applicativi e linee guida di natura ricognitiva e specificativa. Ha invece accolto il motivo relativo all’illegittimo esercizio dell’autotutela. Il riconoscimento originario dei CIC non derivava da un refuso o da un errore immediatamente percepibile, ma da una scelta amministrativa consapevole, motivata e confermata dallo stesso GSE al momento del riconoscimento dei certificati. L’eventuale errata interpretazione dell’art. 6, comma 14, del D.M. n. 107/2023 costituiva quindi un errore di diritto, non un errore materiale rettificabile retroattivamente. Gli atti successivi, incidendo sostanzialmente su una posizione già consolidata, dovevano essere qualificati come provvedimenti di autotutela e rispettare gli artt. 21-quinquies o, più propriamente, 21-nonies l. n. 241/1990. Tali presupposti non sussistevano: mancavano motivi sopravvenuti di pubblico interesse, mutamenti imprevedibili della situazione di fatto o una nuova valutazione dell’interesse pubblico per la revoca; mancavano inoltre i presupposti dell’annullamento d’ufficio, inclusi concreti motivi di interesse pubblico e l’illegittimità dell’atto originario, oltre al rispetto del termine previsto dalla legge. Il Collegio ha ritenuto conseguentemente lesa anche la posizione di legittimo affidamento dell’impresa, che aveva compiuto scelte imprenditoriali confidando nel riconoscimento dei CIC secondo le regole applicate dal GSE. Le spese sono state compensate per la novità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 39, comma 4, d.lgs. n. 199/2021

  Richiamato quale base normativa dell’obbligo di immissione in consumo e della disciplina dei biocarburanti; il motivo di incompetenza fondato su tale disposizione è stato respinto.

• art. 6 D.M. n. 107/2023

  Costituisce il quadro regolatorio secondario cui il GSE ha dato attuazione; il comma 14 è stato interpretato nel senso che il CIC aggiuntivo riguarda i biocarburanti liquidi in purezza di cui al comma 13 e non quelli assimilati di cui al comma 13-bis.

• art. 6, comma 14, D.M. n. 107/2023

  In aggiunta al CIC di cui al comma 13, l’immissione in consumo di 10 gigacalorie di biocarburanti liquidi in purezza prodotti a partire dalle materie di cui all’Allegato 3 parte A dà diritto ad un ulteriore CIC utilizzabile per l’assolvimento dell’obbligo tradizionale

  Il tenore letterale della disposizione limita il CIC aggiuntivo ai biocarburanti liquidi in purezza e non consente di estenderlo ai biocarburanti assimilati.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La revoca di un precedente provvedimento favorevole richiede motivi sopravvenuti di pubblico interesse, un mutamento imprevedibile della situazione di fatto o una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; tali presupposti sono stati ritenuti insussistenti.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  La modifica o rimozione del precedente riconoscimento dei CIC, fondato su un errore di diritto e non materiale, poteva avvenire solo mediante annullamento d’ufficio, con riscontro dell’illegittimità originaria, concrete ragioni di interesse pubblico e rispetto del termine di legge; tali condizioni non ricorrevano.

• artt. 1 e 3 l. n. 241/1990

  Richiamati in relazione ai principi di correttezza, trasparenza, motivazione e legalità dell’azione amministrativa.

• art. 41 Cost.

  Richiamato a tutela della libertà di iniziativa economica privata incisa dalle determinazioni retroattive del GSE.

• artt. 42 e 97 Cost.

  Richiamati dalla società in relazione alla tutela delle posizioni patrimoniali, al buon andamento e all’imparzialità dell’amministrazione.

• art. 6 TUE

  Richiamato dalla società in relazione ai principi dell’ordinamento dell’Unione europea.

• art. 7 CEDU

  Richiamato dalla società in relazione ai principi di legalità e certezza del diritto.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione modifica o ritira un precedente riconoscimento favorevole sulla base di una diversa interpretazione della normativa, l’intervento non è una mera rettifica di errore materiale, ma costituisce esercizio di autotutela e deve rispettare i presupposti degli artt. 21-quinquies o 21-nonies della l. n. 241/1990.
• La rettifica è ammissibile soltanto per imprecisioni, refusi o errori materiali immediatamente e incontestabilmente desumibili dall’atto originario, oppure per errori logici riconoscibili; non può essere utilizzata per correggere retroattivamente una scelta amministrativa consapevole fondata su una diversa interpretazione giuridica.
• Il nomen iuris attribuito dall’amministrazione non vincola il giudice: la qualificazione dell’atto deve essere compiuta sulla base dei suoi effetti sostanziali e dell’incidenza concreta sulla posizione giuridica del destinatario.
• Il riconoscimento di un beneficio o incentivo, effettuato dopo una valutazione amministrativa della fattispecie e successivamente rimodulato in senso sfavorevole, integra una forma di autotutela anche quando l’amministrazione qualifichi l’intervento come rettifica o correzione.
• La rimozione retroattiva di un beneficio già riconosciuto non è legittima se l’amministrazione non dimostra i presupposti normativi dell’autotutela e incide sull’affidamento del privato che abbia assunto scelte imprenditoriali confidando nella stabilità dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato