Sentenza n. 247/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano presentato una SCIA in sanatoria ai sensi dell'articolo 36-bis d.P.R. n. 380/2001 per due abbaini realizzati senza titolo in un immobile qualificato dal PUG comunale come edificio di interesse culturale e testimoniale. Dopo avere chiesto l'attestazione del decorso del termine e della formazione del titolo abilitativo, hanno impugnato il diniego comunale, l'avvio del procedimento e il successivo provvedimento che dichiarava inefficace la SCIA e disponeva il ripristino coattivo. Hanno inoltre proposto azione avverso il silenzio ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a. I ricorrenti sostenevano, anzitutto, che la SCIA fosse completa e si fosse consolidata per il decorso del termine di trenta giorni, sicché il successivo intervento comunale sarebbe stato nullo per carenza di potere; deducevano inoltre che la disciplina sopravvenuta dell'articolo 36-bis avrebbe consentito la sanatoria e che la presentazione non potesse considerarsi tardiva. Con il secondo motivo lamentavano la lesione dell'affidamento, l'assenza di un interesse pubblico attuale al ripristino, l'insussistenza dell'obbligo di acquisire il parere della Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio e l'omessa considerazione delle memorie partecipative, comprese quelle relative alla necessità degli abbaini per illuminazione e ventilazione. Il provvedimento comunale era fondato su tre autonome ragioni: tardività della SCIA rispetto ai termini per la rimozione dell'abuso o all'irrogazione delle sanzioni; incompletezza per mancata allegazione del parere della Commissione; mancanza della doppia conformità urbanistica, anche per la non veridicità dell'asseverazione tecnica.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse la domanda diretta ad accertare l'illegittimità del silenzio del Comune. L'azione avverso il silenzio presuppone infatti la perdurante inerzia dell'amministrazione; tale presupposto viene meno quando, prima della proposizione del ricorso, sia intervenuto un provvedimento espresso, anche negativo. La domanda degli interessati doveva quindi concentrarsi sull'annullamento degli atti espressi. Nel merito, il TAR ha respinto la domanda di annullamento. Il provvedimento di inefficacia è stato qualificato come atto plurimotivato, poiché ciascuna delle tre ragioni era autonomamente idonea a sorreggerlo; pertanto, l'annullamento sarebbe stato possibile soltanto se fossero state censurate con successo tutte le ragioni. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché la SCIA in sanatoria è stata presentata dopo l'adozione, nel 2020 e nel 2021, degli ordini comunali di rimessione in pristino e di esecuzione coattiva. Il precedente giudizio sugli ordini sanzionatori si era concluso con una pronuncia di improcedibilità, che non aveva annullato gli atti e non aveva formato giudicato sostanziale; gli ordini, quindi, continuavano a rilevare come fatti storici ai fini della tempestività della SCIA. Il TAR ha inoltre ritenuto decisiva l'incompletezza della segnalazione: l'immobile, secondo il PUG, era un edificio di interesse culturale e testimoniale e rendeva necessario il parere della Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio. In presenza di una dichiarazione incompleta o inesatta non decorre il termine per l'esercizio dei poteri comunali, che conservano il potere-dovere di dichiarare inefficace la SCIA. È stata infine accertata anche la mancanza della doppia conformità urbanistica: gli abbaini non erano strettamente necessari per assicurare illuminazione e ventilazione, poiché i requisiti minimi risultavano già soddisfatti mediante un abbaino preesistente, terrazzi di falda e la possibilità di aerazione forzata e illuminazione artificiale. L'intervento alterava quindi i caratteri tipologici originari dell'edificio e la relazione tecnica aveva utilizzato disposizioni non più vigenti e parametri non corretti. La mera asseverazione del tecnico non era sufficiente, occorrendo l'effettiva sussistenza della doppia conformità. Il ricorso è stato pertanto dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto, con condanna dei ricorrenti, in solido, al pagamento di euro 4.000 oltre accessori e spese generali.

Norme richiamate

• art. 36-bis, commi 1 e 6, d.P.R. n. 380/2001

  «In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all’articolo 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso o l’attuale proprietario dell’immobile possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione»; «Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi del comma 1 si applica il termine di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ... Decorsi i termini ... eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci ... In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria ... l'amministrazione ... applica le sanzioni previste»

  La SCIA in sanatoria è ammissibile solo se presentata tempestivamente, completa e assistita dall'effettiva doppia conformità; in caso di carenza dei presupposti l'amministrazione deve dichiararne l'inefficacia e applicare le sanzioni. Il decorso del termine non impedisce l'intervento comunale quando la segnalazione sia incompleta o inesatta.

• art. 34, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA in sanatoria deve essere presentata prima della scadenza del termine previsto per la rimozione dell'abuso.

• art. 19, comma 6-bis, l. n. 241/1990

  Il termine previsto per i poteri comunali sulla SCIA si applica anche alle segnalazioni presentate ai sensi dell'articolo 36-bis, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, ma non opera in favore di una segnalazione incompleta o non veritiera.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio richiede la perdurante inerzia dell'amministrazione; quando sia intervenuto un provvedimento espresso, anche negativo, viene meno l'interesse a ottenere una pronuncia sul silenzio.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento ha preceduto la declaratoria di inefficacia della SCIA, senza che le deduzioni partecipative potessero superare la carenza dei presupposti sostanziali della sanatoria.

• art. 10, comma 2, l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Costituisce base normativa dell'ordine comunale di rimessione in pristino adottato per gli abbaini abusivi.

• art. 14 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Costituisce base normativa dell'ordine di rimessione in pristino coattiva adottato dal Comune.

• art. 69 del Regolamento edilizio comunale

  Nel recupero abitativo dei sottotetti consente gli abbaini solo nella misura strettamente necessaria al raggiungimento degli obiettivi di illuminamento e ventilazione.

• art. 73 del Regolamento edilizio comunale

  Ammette lucernari e abbaini per l'illuminazione e ventilazione naturale dei sottotetti solo per quanto strettamente necessario e nel rispetto dell'articolo 69.

• azione 2.4c del PUG comunale

  Per gli edifici di interesse culturale e testimoniale impone che gli interventi privilegino la conservazione dei caratteri tipologici originari e siano compatibili con l'impianto distributivo e la morfologia degli spazi originari.

• art. 2.2, parte seconda, del Regolamento edilizio comunale

  Richiede il pronunciamento della Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio sugli interventi riguardanti edifici di interesse culturale e testimoniale.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio è inammissibile per carenza di interesse quando, prima della proposizione del ricorso, l'amministrazione abbia adottato un provvedimento espresso sulla medesima istanza, anche se negativo: il giudice non può ordinare di provvedere quando il provvedimento è già stato adottato.
• Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da più motivi autonomi, ciascuno idoneo da solo a giustificarlo, l'annullamento è possibile soltanto se il ricorrente censura tutti i motivi e il giudice li ritiene tutti illegittimi; la legittimità anche di una sola ragione autonoma è sufficiente a mantenere l'atto.
• La SCIA in sanatoria prevista dall'articolo 36-bis d.P.R. n. 380/2001 deve essere presentata prima della scadenza del termine per la rimozione dell'abuso e comunque prima dell'irrogazione delle sanzioni amministrative; la precedente adozione di ordini sanzionatori impedisce la tempestiva presentazione della segnalazione.
• Il decorso del termine per l'esercizio dei poteri inibitori o di autotutela sulla SCIA presuppone una segnalazione completa e veritiera. La mancanza di documenti necessari o la non veridicità delle dichiarazioni impedisce il consolidamento degli effetti e mantiene in capo all'amministrazione il potere-dovere di dichiarare l'inefficacia della segnalazione.
• La doppia conformità richiesta per la sanatoria edilizia deve sussistere effettivamente e non può essere integrata dalla sola asseverazione del tecnico; quando l'intervento non è strettamente necessario secondo la disciplina edilizia applicabile e altera i caratteri tipologici di un edificio tutelato dagli strumenti urbanistici, la sanatoria deve essere negata o dichiarata inefficace.

Come è indicizzato