Sentenza n. 380/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ricorrente ha impugnato il titolo formatosi ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011 per la realizzazione, nel Comune procedente, di un impianto di biometano collocato a poco più di trecento metri dal confine comunale. Ha dedotto, innanzitutto, la propria legittimazione e il proprio interesse in ragione della vicinitas e dei possibili effetti odorigeni, viabilistici e ambientali sul territorio comunale. Nel merito ha lamentato: l’illegittima esclusione dalla conferenza di servizi; l’anticipata conclusione della conferenza prima del decorso del termine assegnato al Consorzio di bonifica per rendere il parere di compatibilità idraulica; l’erronea individuazione del soggetto competente a rendere tale parere; la mancanza delle autorizzazioni provinciali per le emissioni in atmosfera, per gli scarichi di acque reflue e per le acque meteoriche; la violazione delle distanze minime dai confini per le vasche degli insilati; il superamento dei valori di accettabilità delle emissioni odorigene; la sopravvenuta modifica del progetto dopo la conclusione della PAS senza nuova valutazione dei Vigili del fuoco; l’assenza di un parere viabilistico della Polizia locale e l’inadeguatezza dello studio sul traffico; la mancata acquisizione di documentazione relativa alla compatibilità con il Piano di gestione del rischio di alluvioni. Con motivi aggiunti ha inoltre impugnato il parere idraulico del Consorzio di bonifica dell’11 luglio 2025, deducendo carenza di potere, incompetenza e difformità del progetto rispetto a quello esaminato nella conferenza di servizi. È stata altresì proposta istanza di accesso ex art. 116 c.p.a.; tale domanda è stata dichiarata cessata per sopravvenuta soddisfazione, poiché la documentazione è stata depositata in giudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, dopo avere respinto le eccezioni di tardività e di difetto di legittimazione o interesse. Ha ritenuto che il Comune confinante fosse legittimato ad agire in ragione della vicinitas e della titolarità della cura degli interessi della propria comunità, ma non avesse titolo a partecipare alla conferenza di servizi: ai sensi dell’art. 6, comma 9-ter, d.lgs. n. 28/2011, l’istanza PAS deve essere presentata ai Comuni interessati dall’impianto e dalle opere connesse, mentre gli effetti meramente riflessi su viabilità e odori non attribuiscono al Comune una posizione differenziata idonea a imporne la convocazione. Le censure relative alla violazione dei termini procedimentali sono state dichiarate inammissibili perché riguardavano un interesse procedimentale spettante ai soli partecipanti al procedimento; comunque, nel merito, il giudice ha chiarito che i termini dell’art. 14-bis, comma 2, lett. c), l. n. 241/1990 sono termini massimi e non impediscono la conclusione anticipata della conferenza quando l’istruttoria sia sufficiente e non vi siano determinazioni ostative. Quanto al parere idraulico, il TAR ha ritenuto competente il Consorzio di bonifica per un intervento edilizio isolato, distinguendo tale valutazione dalle autorizzazioni allo scarico e dall’AIA. La conclusione positiva della conferenza era legittima perché il Consorzio non aveva espresso un dissenso ostativo, la società si era impegnata a rispettare le prescrizioni e a non iniziare i lavori prima del rilascio del parere; pertanto il Consorzio non aveva perso il potere di adottarlo successivamente. Il parere dell’11 luglio 2025 non riguardava un progetto sostanzialmente diverso: la deviazione del canale era già prevista e l’aumento del volume del bacino di laminazione costituiva adeguamento alle prescrizioni, senza modifiche alla collocazione o al sedime dell’opera. Sono state respinte anche le censure sulle autorizzazioni ambientali: il cogeneratore, di potenza termica inferiore a 1 MW, rientrava nell’esenzione dall’autorizzazione ex art. 269 d.lgs. n. 152/2006; le acque reflue, le acque di prima pioggia e i percolati erano rimessi in circolo nell’impianto. Le distanze minime di 25 metri non si applicavano alle vasche per insilati, destinate a contenere massa vegetale e non effluenti o concime; per esse era applicabile il limite di 15 metri, rispettato dal progetto. Lo studio sulle emissioni odorigene è stato ritenuto attendibile: il superamento riguardava una minima porzione di area esterna di un insediamento industriale, non destinata alla stabile permanenza di persone, mentre le abitazioni del Comune ricorrente non ricadevano nell’area delimitata dall’isopeta esterna. Non era obbligatorio acquisire un parere della Polizia locale e lo studio viabilistico non era stato adeguatamente contestato, anche considerando il limitato numero di transiti stimati e il parere successivamente favorevole della Polizia locale dell’Unione dei Comuni. La compatibilità con il PGRA risultava dalla relazione idraulica e dalla cartografia prodotta. La domanda di accesso è stata dichiarata cessata per sopravvenuta carenza di interesse. Il Comune ricorrente è stato condannato a rifondere al Comune procedente e alla società, per ciascuno, metà delle spese liquidate in euro 2.000, oltre accessori; le spese sono state compensate nei rapporti con il Consorzio di bonifica e il Ministero dell’Interno.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. n. 28/2011

  «Nel caso di intervento che coinvolga più Comuni, l’istanza di procedura abilitativa semplificata è presentata a tutti i Comuni interessati dall’impianto e dalle relative opere connesse. L’amministrazione competente ai sensi del presente comma è individuata nel Comune sul cui territorio insiste la maggior porzione dell’impianto da realizzare, che acquisisce le eventuali osservazioni degli altri Comuni interessati dall’impianto e dalle relative opere connesse»

  Il Comune competente è quello sul cui territorio insiste la maggior parte dell’impianto; il Comune confinante non deve essere coinvolto per il solo fatto di subire effetti riflessi su viabilità o emissioni odorigene.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  I termini assegnati alle amministrazioni coinvolte per rendere le proprie determinazioni sono termini massimi; la conferenza può essere conclusa anticipatamente quando siano state acquisite le determinazioni necessarie e non emergano dissensi ostativi.

• art. 14-quater l. n. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza sostituisce gli atti di assenso necessari; il parere successivo dell’amministrazione coinvolta resta possibile quando la determinazione conclusiva abbia subordinato l’avvio dei lavori al suo rilascio.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede tra amministrazione e privato può giustificare la conclusione anticipata della conferenza, una volta completata l’istruttoria utile.

• art. 31-bis d.l. n. 19/2024, convertito dalla l. n. 56/2024

  «Ai titolari degli impianti che accedono ai finanziamenti ... è consentito ottenere, ove previsto, il rilascio delle autorizzazioni richieste ai sensi degli articoli 29-bis e 269 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, anche in seguito al perfezionamento della procedura di ammissione al beneficio, fermo restando che le medesime autorizzazioni devono in ogni caso essere ottenute prima dell’avvio dei lavori»

  La disposizione è eccezionale e non è applicabile analogicamente a titoli o valutazioni diversi da quelli espressamente contemplati.

• art. 29-quater, comma 11, d.lgs. n. 152/2006

  «Le autorizzazioni integrate ambientali rilasciate ai sensi del presente decreto, sostituiscono ad ogni effetto le autorizzazioni riportate nell’elenco dell’Allegato IX alla Parte Seconda del presente decreto»

  L’AIA sostituisce le autorizzazioni allo scarico incluse nell’elenco legislativo, ma non assorbe la distinta valutazione di compatibilità idraulica relativa alla mitigazione dell’impermeabilizzazione del suolo.

• art. 113 d.lgs. n. 152/2006

  «Le acque meteoriche non disciplinate ai sensi del comma 1 non sono soggette a vincoli o prescrizioni derivanti dalla parte terza del presente decreto»

  Le acque di seconda pioggia non rientranti nella disciplina del comma 1 non sono soggette alle autorizzazioni previste dalla parte terza del codice dell’ambiente.

• art. 269 d.lgs. n. 152/2006

  L’autorizzazione alle emissioni non è richiesta per gli impianti di combustione e cogenerazione alimentati a biogas con potenza termica nominale inferiore o uguale a 1 MW, ai sensi dell’art. 272, comma 1, e dell’Allegato IV alla Parte quinta.

• art. 272, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Il cogeneratore alimentato a biogas con potenza termica nominale inferiore a 1 MW è esente dall’autorizzazione alle emissioni prevista dall’art. 269.

• art. 124 d.lgs. n. 152/2006

  Non occorre una distinta autorizzazione allo scarico quando le acque reflue e quelle di prima pioggia sono integralmente ricircolate nel processo produttivo, senza scarico esterno.

• art. 4, comma 6, d.P.R. n. 151/2011

  In caso di modifica progettuale che non comporti aggravio delle condizioni di sicurezza antincendio può essere resa, a conclusione dei lavori, una dichiarazione di non aggravio.

• art. 4, comma 7, d.m. 7 agosto 2012

  La dichiarazione di non aggravio può riguardare modifiche progettuali prive di incidenza peggiorativa sulle condizioni di sicurezza antincendio.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La domanda di accesso proposta nel giudizio perde interesse quando l’amministrazione deposita la documentazione richiesta, con conseguente cessazione della materia del contendere.

Massime di principio

• Nella Procedura Abilitativa Semplificata per un impianto localizzato nel territorio di un Comune, il Comune confinante non ha titolo a partecipare alla conferenza di servizi per il solo fatto di subire effetti riflessi, quali incremento del traffico o emissioni odorigene; occorre dimostrare una posizione differenziata e un impatto sensibilmente maggiore rispetto a quello rappresentato nella documentazione progettuale.
• I termini assegnati alle amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi semplificata per rendere le proprie determinazioni costituiscono termini massimi e non impediscono all’amministrazione procedente di concludere anticipatamente la conferenza quando l’istruttoria sia sufficiente e non siano emersi dissensi ostativi.
• Le censure dirette a tutelare il rispetto dei tempi di partecipazione o di espressione delle determinazioni nella conferenza di servizi riguardano un interesse procedimentale azionabile dai soggetti che partecipano al procedimento e non possono essere fatte valere dal soggetto estraneo alla conferenza.
• Il parere di compatibilità idraulica relativo a un intervento edilizio isolato, volto a compensare gli effetti dell’impermeabilizzazione del suolo, è distinto dalle autorizzazioni allo scarico e dall’AIA e può rientrare nella competenza del Consorzio di bonifica; se la determinazione conclusiva subordina l’avvio dei lavori al suo rilascio, il Consorzio conserva il potere di adottarlo successivamente.
• Una modifica progettuale che si limita ad adeguare la profondità o il volume di un’opera di laminazione alle prescrizioni dell’autorità competente, senza alterarne collocazione, conformazione, ampiezza e sedime, non costituisce necessariamente modifica sostanziale del progetto.
• Per gli impianti alimentati a biogas, le distanze minime previste per digestori, vasche di caricamento delle biomasse e vasche di stoccaggio degli effluenti non si applicano automaticamente alle vasche destinate agli insilati, quando queste contengano massa vegetale e non effluenti o concime; la distanza applicabile deve essere individuata mediante la disciplina pertinente per la tipologia di manufatto.

Come è indicizzato