Sentenza n. 381/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui AVEPA, nell'esaminare la domanda di indennizzo prevista dalla legge n. 234/2021 e dal decreto ministeriale n. 193915/2023, ha considerato indennizzabile soltanto il periodo di vigenza formale delle Zone Ulteriori di Restrizione, fino al 30 aprile 2022, nonostante l'allevamento fosse rimasto impossibilitato ad accasare fino al 31 maggio 2022. Ha dedotto: a) violazione dell'art. 1 del D.M. n. 193915/2023 e travisamento della nozione di periodo indennizzabile, poiché il decreto individua il periodo massimo di riferimento dal 1° gennaio al 31 maggio 2022 senza limitarlo alla durata formale delle restrizioni sanitarie; b) eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza, perché AVEPA avrebbe preteso una formale richiesta di accasamento per maggio 2022, sebbene l'accasamento fosse oggettivamente impossibile per il regime di sincronizzazione dell'area omogenea, compromesso dall'accasamento in deroga di un altro allevamento; c) violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, per omessa o inadeguata valutazione delle osservazioni presentate al preavviso di rigetto. L'allevamento, inserito nell'area omogenea n. 49, non aveva potuto riprendere l'attività dopo la revoca delle ZUR perché le regole sanitarie regionali imponevano lo svuotamento simultaneo dell'area e perché la presenza di focolai e di altri allevamenti impediva anche il ricorso a una deroga.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato. Ha ritenuto fondato il primo motivo, affermando che il D.M. n. 193915/2023 individua il periodo dal 1° gennaio al 31 maggio 2022 quale limite temporale oggettivo entro il quale possono collocarsi i danni indennizzabili, senza stabilire che l'indennizzo sia riconoscibile soltanto durante la vigenza formale delle ZUR. La disciplina comprende anche i danni indiretti e le conseguenze differite o persistenti dell'epidemia, quando siano causalmente riconducibili all'evento epidemico e alle misure sanitarie e organizzative adottate. Nel caso concreto, la revoca delle ZUR il 30 aprile 2022 non aveva determinato automaticamente la possibilità di riprendere l'attività: il sistema delle aree omogenee imponeva la sincronizzazione dei cicli e lo svuotamento simultaneo degli allevamenti. L'accasamento in deroga di altro allevamento il 1° marzo 2022 aveva prodotto uno sfasamento dei cicli, mentre la presenza di un focolaio a distanza ravvicinata e di ulteriori allevamenti rendeva impossibile anche un nuovo accasamento in deroga. Tali vincoli derivavano da prescrizioni sanitarie regionali e ministeriali e non da scelte organizzative imputabili al ricorrente. Il TAR ha quindi ritenuto formalistica e irragionevole la pretesa di una formale richiesta di accasamento a maggio, quando essa sarebbe stata oggettivamente destinata al rigetto. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti perché l'accoglimento del primo era già sufficiente a determinare l'illegittimità dell'atto. Le spese sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1 D.M. n. 193915/2023

  periodo dal 1° gennaio al 31 maggio 2022

  Il periodo costituisce un limite temporale oggettivo per l'indennizzabilità dei danni indiretti e non coincide necessariamente con la durata formale delle Zone Ulteriori di Restrizione; comprende anche conseguenze differite e persistenti dell'epidemia causalmente riconducibili alle misure sanitarie e all'organizzazione produttiva del settore.

• legge n. 234/2021

  Costituisce la base legislativa dell'intervento di sostegno alle imprese avicole danneggiate indirettamente dalle misure sanitarie adottate per l'influenza aviaria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il motivo relativo alla mancata valutazione delle osservazioni al preavviso di rigetto non è stato esaminato nel merito, perché assorbito dall'accoglimento della censura principale.

• DGRV n. 623/2020

  gli accasamenti nelle aree omogenee dovessero avvenire in modo sincrono e che dovesse essere garantito lo svuotamento completo dell'area contestualmente

  Le prescrizioni sanitarie regionali sulla sincronizzazione e sullo svuotamento simultaneo degli allevamenti potevano impedire l'accasamento anche dopo la revoca delle ZUR, producendo effetti vincolanti rilevanti ai fini del danno indiretto.

• Dispositivo dirigenziale del Ministero della Salute del 31 marzo 2022, prot. 8464

  l'accasamento fosse possibile solo in assenza di altri allevamenti delle medesime categorie nel raggio di 1.100 metri

  La prescrizione rendeva ostativo all'accasamento in deroga il quadro territoriale caratterizzato dalla presenza di focolai e di altri allevamenti nelle vicinanze.

Massime di principio

• Quando una disciplina di sostegno individua un periodo massimo predeterminato per l'indennizzabilità dei danni indiretti da emergenza sanitaria, tale periodo non può essere automaticamente ristretto alla durata formale dei divieti sanitari, se il testo e la finalità della disciplina ricomprendono anche conseguenze differite o persistenti causalmente riconducibili all'evento e alle misure adottate.
• Nel settore avicolo organizzato secondo aree omogenee, la revoca di una restrizione sanitaria formale non determina necessariamente l'immediata possibilità di riprendere l'attività produttiva, quando persistano vincoli sanitari e tecnici di sincronizzazione dei cicli e di svuotamento simultaneo degli allevamenti.
• L'impossibilità di accasamento derivante da prescrizioni sanitarie e dall'effetto vincolante dell'accasamento in deroga di un altro operatore della medesima area può integrare un danno indiretto indennizzabile, se causalmente collegata all'emergenza epidemiologica e non imputabile a una scelta organizzativa dell'allevatore.
• È illegittima una richiesta amministrativa meramente formalistica di presentare un'istanza per ottenere un'autorizzazione quando, sulla base di vincoli normativi e di circostanze oggettive già accertate, l'istanza sarebbe stata certamente respinta e non avrebbe potuto modificare la situazione sostanziale.

Come è indicizzato