Adunanza generale n. 1616/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Modifiche al regolamento penitenziario sul lavoro dei detenuti

Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema di d.P.R. predisposto dal Ministero della giustizia per modificare il d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230 in materia di lavoro e formazione professionale dei detenuti e degli internati. Il parere è interlocutorio: l’emissione del parere definitivo è stata sospesa in attesa di ulteriori adempimenti istruttori e della riformulazione, eventualmente conseguente, dello schema.

Base normativa e obiettivi dello schema

Lo schema attua l’articolo 37 del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80, che autorizza l’adozione di un regolamento ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988. L’intervento mira a promuovere il lavoro penitenziario, ampliare le opportunità di formazione professionalizzante, rafforzare il raccordo con il mercato del lavoro esterno e coinvolgere soggetti pubblici, privati e del terzo settore, in coerenza con la funzione rieducativa della pena prevista dall’articolo 27 Cost.

Lo schema interviene su cinque profili: corsi di formazione professionale; promozione delle occasioni di lavoro; convenzioni per l’inserimento lavorativo; eliminazione dei riferimenti all’obbligo di lavoro, venuto meno per effetto del d.lgs. n. 124 del 2018; ampliamento delle attività artigianali, intellettuali, artistiche e di produzione per autoconsumo esercitabili individualmente. Un ulteriore articolo contiene la clausola di invarianza finanziaria.

Termine per l’adozione

La Sezione ha rilevato che il termine di dodici mesi previsto dall’articolo 37 del decreto-legge n. 48 del 2025 è scaduto il 10 giugno 2026. Il ritardo non impedisce tuttavia la prosecuzione del procedimento, perché il termine non è perentorio. Richiamando la propria giurisprudenza, la Sezione ha distinto la potestà regolamentare generale del Governo dai termini cogenti previsti per l’emanazione dei decreti legislativi delegati dall’articolo 76 Cost. e dall’articolo 14 della legge n. 400 del 1988.

Concerto del Ministero del lavoro

Il concerto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali è stato espresso dal capo dell’Ufficio legislativo “d’ordine del Ministro” e riferito al Dicastero. La Sezione ha ritenuto tale modalità non idonea a perfezionare un concerto giuridicamente efficace. Il Ministero della giustizia dovrà acquisire un nuovo concerto direttamente dal Ministro oppure da un organo di staff munito di espressa delega di firma e di adeguate competenze. Anche in quest’ultima ipotesi, il concerto dovrà essere riferito al Ministro e non genericamente all’Amministrazione.

Trattamento dei dati personali

L’attuazione del regolamento comporterà il trattamento dei dati personali dei detenuti e degli internati coinvolti nelle attività lavorative e formative. Tali dati dovranno essere nella disponibilità anche dei soggetti terzi incaricati di organizzare o gestire tali attività. Inoltre, la piattaforma per il lavoro qualificante e l’inclusione socio-lavorativa comporterà la raccolta e l’analisi di dati relativi, tra l’altro, all’occupazione successiva alla pena, al reddito lavorativo e alla recidiva.

Alla luce dell’articolo 36, paragrafo 4, del GDPR e dell’articolo 154, commi 5-bis e 5-ter, del d.lgs. n. 196 del 2003, la Sezione ha ritenuto necessario acquisire il parere del Garante per la protezione dei dati personali. Il parere dovrà riguardare il testo in esame, eventualmente riformulato, e dovrà essere trasmesso nuovamente alla Sezione.

Contenuto delle modifiche

L’articolo 1 modifica l’articolo 42 del regolamento, coordinando la partecipazione ai corsi professionali con il programma annuale predisposto dal provveditorato regionale e consentendo accordi con soggetti pubblici o privati accreditati o abilitati alla formazione professionale.

L’articolo 2 introduce l’articolo 46-bis e modifica l’articolo 47. Il nuovo articolo 46-bis attribuisce al Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria compiti di definizione delle modalità operative per incrementare le occasioni di lavoro, censire le competenze, predisporre elenchi di soggetti interessati, semplificare i rapporti con l’esterno e digitalizzare i procedimenti. Prevede inoltre modelli di convenzione con i centri per l’impiego per i servizi e le misure di politica attiva del lavoro di cui all’articolo 18 del d.lgs. n. 150 del 2015.

La Sezione ha segnalato che alcune di tali previsioni, in particolare l’incremento delle relazioni con i datori di lavoro e la promozione delle produzioni interne, sembrano enunciare obiettivi più che precetti normativi puntuali. Ha inoltre evidenziato che la disciplina non sembra attuare integralmente l’articolo 25-ter della legge n. 354 del 1975, nella parte relativa all’assistenza per le pratiche concernenti prestazioni assistenziali e previdenziali.

La modifica dell’articolo 47 amplia il novero dei soggetti che possono organizzare e gestire le lavorazioni penitenziarie, includendo enti accreditati alla formazione professionale che utilizzino le metodologie del sistema duale e dell’impresa formativa, istituzioni AFAM ed enti del terzo settore. La Sezione ha chiesto maggiore precisione sul significato di tali metodologie e sulla disciplina dell’accreditamento e dell’abilitazione.

Distinzione tra lavorazioni e servizi

La Sezione ha rilevato una possibile commistione terminologica tra “lavorazioni” e “servizi interni”. Il testo deve chiarire se la nozione di lavorazioni sia utilizzata in senso stretto, con riferimento alle attività produttive, oppure in senso ampio, comprendente ogni attività lavorativa, inclusi i servizi. Deve inoltre essere verificato se la distinzione comporti una diversa disciplina della legittimazione dei soggetti esterni agli istituti penitenziari a organizzare e gestire tali attività.

Convenzioni per l’inserimento lavorativo

L’articolo 3 introduce l’articolo 47-bis, attuando l’articolo 20, comma 8, della legge n. 354 del 1975. La disposizione disciplina il contenuto delle convenzioni con soggetti pubblici, privati e cooperative sociali, comprese le aree, i locali, i macchinari, le attrezzature concesse in comodato, i controlli, la durata e il rimborso dei costi indiretti. È prevista l’applicazione del d.lgs. n. 36 del 2023 quando le attività riguardano servizi interni e il soggetto convenzionato non è un ente del terzo settore, nonché una disciplina transitoria per le convenzioni non conformi al nuovo assetto.

Obbligo del lavoro e attività individuali

L’articolo 4 elimina dal regolamento i riferimenti all’obbligo del lavoro, in coerenza con la modifica dell’articolo 20, comma 3, della legge n. 354 del 1975 operata dal d.lgs. n. 124 del 2018. L’articolo 5 consente lo svolgimento di attività artigianali, intellettuali, artistiche e di produzione per autoconsumo in alternativa all’ordinaria attività lavorativa, e non più soltanto in aggiunta a essa.

Rilievi di drafting

La Sezione ha suggerito di eliminare dal preambolo il paragrafo che ripete il richiamo all’articolo 37 del decreto-legge n. 48 del 2025 e ne espone la necessità di attuazione, trattandosi di contenuti motivazionali non necessari in un atto normativo.

È stato inoltre suggerito di modificare il rinvio contenuto nell’articolo 1 dello schema, sostituendo la formula “programma annuale di formazione professionalizzante predisposto dal provveditorato regionale di cui all’articolo 47-bis, comma 5” con il più preciso riferimento al “programma di cui all’articolo 47-bis, comma 5”.

Adempimenti richiesti e conclusione

L’emissione del parere definitivo è stata sospesa. Il Ministero della giustizia dovrà:

• acquisire nuovamente il concerto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali;
• acquisire il parere del Garante per la protezione dei dati personali;
• valutare i rilievi sugli articoli 42, 46-bis, 47 e 47-bis e quelli di drafting;
• trasmettere alla Sezione il nuovo testo eventualmente riformulato, corredato dal testo a fronte rispetto sia allo schema originario sia al regolamento vigente.