Adunanza generale n. 1744/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Esito

La questione giuridica

Il Ministero dell’università e della ricerca ha chiesto il parere sullo schema di regolamento volto a completare la disciplina attuativa della legge 21 dicembre 1999, n. 508. Lo schema interviene sulla programmazione strategica e sullo sviluppo del sistema AFAM, sull’assicurazione della qualità e sull’accreditamento iniziale e periodico di sedi e corsi, sulla valutazione dell’attività e della produzione artistica e della ricerca, sulle fusioni e sui Politecnici delle arti, sul finanziamento delle istituzioni statali e sui sistemi informativi. La Sezione ha esaminato, in particolare, la coerenza dello schema con la delega regolamentare prevista dall’art. 2, commi 7-9, della legge n. 508/1999, l’autosufficienza della disciplina rispetto ai rinvii a decreti ministeriali, la salvaguardia dell’autonomia delle istituzioni AFAM, la ricognizione delle abrogazioni, la distinzione tra riconoscimento delle istituzioni e accreditamento, la disciplina transitoria, la copertura e le variazioni di bilancio e il trattamento dei dati personali nell’anagrafe della ricerca e della produzione artistica.

Il parere

La Sezione non ha reso il parere definitivo e ne ha sospeso l’espressione, chiedendo integrazioni e chiarimenti. Ha rilevato che lo schema non disciplina in modo autosufficiente tutte le materie affidate al regolamento dalla legge n. 508/1999: rinvia a successivi decreti ministeriali la definizione di requisiti, criteri e procedure che, secondo la Sezione, devono trovare disciplina nel regolamento e per i quali non risulta una specifica autorizzazione legislativa al rinvio sub-regolamentare. Ha inoltre chiesto di chiarire la distinzione tra valutazione ministeriale dei programmi e valutazione ANVUR della didattica e della ricerca, nonché di disciplinare i tempi di adozione a regime dei decreti ministeriali. La Sezione ha segnalato possibili interferenze con l’autonomia costituzionale e legislativa delle istituzioni AFAM: i contenuti e i limiti delle linee generali d’indirizzo ministeriali sulla programmazione triennale devono essere precisati; analogamente, va circoscritto il potere ministeriale d’indirizzo previsto per le nuove istituzioni AFAM non statali. Ha inoltre rilevato che, come regolamento di delegificazione, lo schema deve identificare puntualmente le disposizioni incompatibili da abrogare, invece di escludere genericamente effetti abrogativi impliciti. Tra gli ulteriori rilievi, la Sezione ha suggerito di distinguere sul piano concettuale e normativo il riconoscimento delle istituzioni dall’accreditamento di sedi e corsi, chiedendo chiarimenti sulle modalità con cui gli studenti di istituzioni non accreditate potranno concludere gli studi e sul valore dei titoli eventualmente rilasciati. Ha chiesto anche come saranno tutelate le specificità disciplinari dei Politecnici delle arti; se occorra una disposizione per autorizzare le variazioni di bilancio connesse al fondo per il finanziamento ordinario AFAM (FFOA), poiché la relazione tecnica menziona un comma non presente nello schema trasmesso; come saranno garantite, senza nuovi oneri, l’istituzione, l’alimentazione, l’interoperabilità e la manutenzione dell’anagrafe nazionale della ricerca e della produzione artistica; e se siano necessari l’anonimizzazione dei dati e il parere del Garante ai sensi dell’art. 36, par. 4, RGPD, oltre al coordinamento con la proprietà intellettuale. Infine, ha richiesto di menzionare nel preambolo e nell’explicit il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. L’Amministrazione è stata invitata a integrare la relazione illustrativa e, se intende modificare lo schema, a trasmettere un nuovo testo.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 2, comma 7, l. 508/1999

  Ai sensi delle disposizioni recate dal citato art.2, comma 7, lett. a), b), d), g) ed i) lo schema in esame dovrebbe regolare: i) i requisiti di qualificazione didattica, scientifica ed artistica delle istituzioni e dei docenti (lett. a);ii) i requisiti di idoneità delle sedi (lett. b); iii) i possibili accorpamenti e fusioni, nonché le modalità di convenzionamento con istituzioni scolastiche ed universitarie e con altri soggetti pubblici e privati (lett. d); iv) le procedure, i tempi e le modalità per la programmazione, il riequilibrio e lo sviluppo dell’offerta didattica nel settore (lett. g); v) la valutazione dell’attività delle istituzioni di cui all’art.1 (lett. i).

  Le materie specificamente affidate dalla legge alla disciplina regolamentare devono essere regolate direttamente e in modo sufficientemente completo dal regolamento, senza rinvii non autorizzati ad atti ministeriali sub-regolamentari.

• art. 2, comma 9, l. 508/1999

  La Sezione, di contro, esprime l’avviso che l’Amministrazione abbia omesso di conformarsi alle previsioni del citato art. 17. comma 2, e alle disposizioni dell’art. 2, comma 9, della legge n. 508/1999 secondo cui: “9. Con effetto dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari di cui al comma 7 sono abrogate le disposizioni vigenti incompatibili con esse e con la presente legge, la cui ricognizione è affidata ai regolamenti stessi”, in quanto, per un verso, è opinabile che lo schema regolamentare non determini effetti abrogativi impliciti di disposizioni vigenti e, per altro verso, non sono indicate in apposito articolo le disposizioni vigenti incompatibili con la disciplina regolamentare in corso di adozione con previsione della loro abrogazione espressa dalla data di entrata in vigore delle nuove norme regolamentari.

  Il regolamento deve ricognire le disposizioni vigenti incompatibili con la nuova disciplina e indicarne l’abrogazione espressa con l’entrata in vigore del regolamento.

• art. 17, comma 2, l. 400/1988

  Come osservato da questa Sezione, difatti, ad un “regolamento di delegificazione […] compete la puntuale ricognizione delle norme legislative abrogate” (Cons. Stato, Sez. consultiva per gli atti normativi, parere n. 4072/2004).

  Nel regolamento di delegificazione spetta all’Amministrazione identificare puntualmente le norme abrogate; non è sufficiente omettere la ricognizione sostenendo che non vi siano abrogazioni implicite.

• art. 33, sesto comma, Cost.

  Il richiamato art. 33, sesto comma della Costituzione, opportunamente citato anche nel preambolo del presente schema di regolamento, dispone che “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.”.

  Le istituzioni AFAM godono di autonomia ordinamentale, da rispettare nel definire i poteri ministeriali di indirizzo e coordinamento; tali poteri devono restare entro i limiti stabiliti dalla legge.

• art. 2, comma 1, l. 508/1999

  Considerato, quindi, che l’art. 2, comma 1 della legge n. 508/1999, in linea con l’art. 33 Cost., riconosce alle AFAM autonomia organizzativa e ordinamentale, lo schema regolamentare in esame presenta problemi di compatibilità con tale riconosciuta autonomia sotto due profili

  Il riconoscimento legislativo dell’autonomia organizzativa e ordinamentale delle AFAM impone di circoscrivere le previsioni regolamentari che attribuiscono al Ministero poteri d’indirizzo suscettibili di incidere sulla programmazione delle istituzioni o sulla loro organizzazione.

• art. 2, comma 3, l. 508/1999

  Nel contempo l’art. 2, comma 3, della legge n. 508/1999 prevede che: “3. Il Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica esercita, nei confronti delle istituzioni di cui all'articolo 1, poteri di programmazione, indirizzo e coordinamento sulla base di quanto previsto dal titolo I della legge 9 maggio 1989, n. 168, e nel rispetto dei principi di autonomia sanciti dalla presente legge.”.

  I poteri ministeriali di programmazione, indirizzo e coordinamento devono essere esercitati nel rispetto dei principi di autonomia delle istituzioni AFAM; il regolamento deve precisare i limiti del potere d’indirizzo.

• art. 3, comma 1, lett. i-bis), d.P.R. 76/2010

  Tanto premesso, le richiamate disposizioni dello schema di regolamento in oggetto appaiono alla Sezione non in linea con la cennata previsione dell’art. 2, comma7, lett. i) della l. n. 508/1999 in quanto non disciplinano direttamente le materie indicate, ma dispongono un rinvio ad ulteriori atti.

  La disposizione attribuisce all’ANVUR la valutazione della qualità della ricerca delle istituzioni AFAM sulla base di linee guida ministeriali; lo schema deve coordinare tale funzione con la distinta valutazione ministeriale dei risultati dei programmi e disciplinare direttamente gli aspetti demandati al regolamento.

• art. 36, par. 4, Regolamento (UE) 2016/679

  in mancanza di una previsione che disponga l’anonimizzazione dei dati, verrebbe in considerazione un trattamento di dati personale e occorrerebbe dunque l’acquisizione da parte dell’Amministrazione del parere del Garante per la protezione dei dati personali previsto dall’art. 36, par. 4, RGPD

  Se l’anagrafe comporta il trattamento di dati personali e non è prevista l’anonimizzazione, l’Amministrazione deve considerare l’acquisizione del parere del Garante prevista dalla norma durante l’elaborazione della misura regolamentare.

• art. 3, comma 1, lett. c), l. 20/1994

  Rientrando nel novero degli “atti normativi a rilevanza esterna” per i quali sussiste – ai sensi non meno dell’articolo 3, comma 1, lettera c), della legge 14 gennaio 1994, n. 20 che dell’articolo 17, comma 4 della citata legge n. 400 – il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, con obbligo di sottoposizione al visto ed alla registrazione, del relativo adempimento va operata menzione sia nel preambolo che nell’explicit

  Per gli atti normativi a rilevanza esterna assoggettati al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, il preambolo e l’explicit devono dare conto della sottoposizione al visto e alla registrazione.

• art. 17, comma 4, l. 400/1988

  Rientrando nel novero degli “atti normativi a rilevanza esterna” per i quali sussiste – ai sensi non meno dell’articolo 3, comma 1, lettera c), della legge 14 gennaio 1994, n. 20 che dell’articolo 17, comma 4 della citata legge n. 400 – il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, con obbligo di sottoposizione al visto ed alla registrazione, del relativo adempimento va operata menzione sia nel preambolo che nell’explicit

  Il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti e i relativi adempimenti devono essere menzionati nel preambolo e nell’explicit del regolamento.

• art. 21, comma 17, l. 196/2009

  L’articolo 10 prevede che i mezzi finanziari destinati dallo Stato alle Istituzioni AFAM statali sono iscritti, ai sensi dell’articolo 21, comma 17, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in un unico capitolo dello stato di previsione del Ministero dell’università e della ricerca, denominato fondo per il finanziamento ordinario delle AFAM (FFOA).

  La disposizione è richiamata come base per l’iscrizione dei finanziamenti statali alle istituzioni AFAM in un unico capitolo del bilancio ministeriale; la Sezione chiede di chiarire le conseguenti variazioni di bilancio e la loro base autorizzativa.

• art. 33, commi 2 e 2-bis, l. 196/2009

  ovvero se tale previsione sia da ritenersi superflua in ragione del fatto che: (i) l’istituzione del FFOA, come disposto dall’art. 10, dovrà avvenire a decorrere dal primo esercizio finanziario successivo alla data di entrata in vigore del presente schema regolamentare; (ii) al di là di una specifica autorizzazione, si possa in ogni modo fare ricorso alla norma di carattere generale contenuta nell’art. 33, commi 2 e 2-bis della legge 31 dicembre 2009, n. 196, concernente la “Legge di contabilità e finanza pubblica”, ovvero alla legge di bilancio di riferimento al momento dell’entrata in vigore del regolamento all’esame.

  La Sezione prospetta, come alternativa da chiarire, che le variazioni di bilancio possano trovare fondamento nella disciplina contabile generale o nella legge di bilancio applicabile, senza una specifica autorizzazione nel regolamento.

Massime di principio

• Quando una legge affida a un regolamento governativo la disciplina di requisiti, procedure o criteri essenziali, il regolamento deve definirli direttamente e in modo autosufficiente; il rinvio a decreti ministeriali non regolamentari è problematico in assenza di una specifica base legislativa.
• Un regolamento di delegificazione deve individuare puntualmente le disposizioni vigenti incompatibili da abrogare, prevedendone l’abrogazione espressa dalla data di entrata in vigore della nuova disciplina.
• I poteri ministeriali di programmazione e indirizzo sulle istituzioni di alta cultura devono essere definiti in modo da rispettare l’autonomia ordinamentale riconosciuta dall’art. 33, sesto comma, Cost. e dalla legge, distinguendo l’indirizzo dal coordinamento.
• Quando l’attività valutativa è ripartita tra Ministero e ANVUR, la disciplina deve chiarire l’oggetto e il coordinamento delle rispettive funzioni, evitando sovrapposizioni e rinvii che non consentano di individuare con certezza procedure e criteri applicabili.
• Se un sistema informativo comporta il trattamento di dati personali non anonimizzati, l’Amministrazione deve considerare gli obblighi di consultazione del Garante previsti dal RGPD e disciplinare il coordinamento con la tutela della proprietà intellettuale.
• Per gli atti normativi a rilevanza esterna soggetti al controllo preventivo della Corte dei conti, l’avvenuta sottoposizione al visto e alla registrazione deve essere menzionata nel preambolo e nell’explicit.

Come è indicizzato