Adunanza generale n. 1692/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Schema di decreto legislativo sul personale dei vigili del fuoco

Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, esamina su richiesta del Ministero dell'interno lo schema di decreto legislativo recante la disciplina delle funzioni, dei compiti e del rapporto di impiego del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Il parere è interlocutorio: l'espressione del parere definitivo viene sospesa in attesa dell'integrazione dell'istruttoria e dell'acquisizione del parere della Conferenza unificata.

Premessa e struttura dell'intervento

Lo schema è adottato sulla base dell'articolo 12 della legge n. 42 del 2025, come modificato dalla legge n. 105 del 2026, e deve essere approvato entro il 31 ottobre 2026. La delega autorizza disposizioni modificative e integrative dei decreti legislativi n. 97 del 2017 e n. 127 del 2018 e impone la revisione e semplificazione dei decreti legislativi n. 139 del 2006 e n. 217 del 2005, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Lo schema si articola in otto Titoli. I primi quattro disciplinano il nuovo ordinamento del personale; il Titolo V modifica il decreto legislativo n. 97 del 2017; il Titolo VI contiene disposizioni sui ruoli a esaurimento; il Titolo VII modifica il decreto legislativo n. 139 del 2006; il Titolo VIII reca disposizioni transitorie, finali e finanziarie. La tecnica normativa è duplice: sostituzione integrale del decreto legislativo n. 217 del 2005 e novellazione dei decreti legislativi n. 97 del 2017 e n. 139 del 2006.

Copertura finanziaria e limiti della delega

La Sezione rileva l'ambiguità dell'articolo 12 della legge delega, che da un lato impone la neutralità finanziaria e dall'altro contempla la possibilità di nuovi o maggiori oneri con indicazione dei mezzi di copertura. La Sezione prende atto della valutazione positiva della Ragioneria generale dello Stato e delle risorse stanziate dai decreti-legge n. 25 del 2025 e n. 19 del 2026, cui è collegato l'articolo 246 dello schema.

Viene tuttavia chiesto al Ministero di chiarire se alcune modifiche al decreto legislativo n. 97 del 2017 eccedano l'oggetto della delega, in particolare quanto agli articoli 238, 239, 240 e, in parte, 231 dello schema. È inoltre segnalato un refuso nel preambolo, che richiama il decreto legislativo n. 97 anziché il decreto legislativo n. 139 tra gli atti oggetto del criterio direttivo.

Concerti ministeriali, AIR e consultazione

La Sezione ribadisce che il concerto è un atto politico e sostanziale, di competenza del Ministro, e non un adempimento meramente formale. I concerti espressi d'ordine del Ministro sono valutati alla luce della recente circolare del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, senza rilievo ostativo immediato, ma con invito a conformarsi in futuro alle relative indicazioni.

L'AIR è ritenuta inadeguata perché priva di dati quantitativi congrui sui destinatari, indicatori di contesto e valutazioni prospettiche degli impatti. Soprattutto, non è stata svolta la consultazione dei destinatari dell'intervento, prevista dal d.P.C.m. n. 169 del 2017 salvo casi straordinari di necessità e urgenza. La consultazione è considerata una componente sostanziale della qualità normativa e non può essere sostituita dal confronto interno tra uffici e amministrazioni. L'omissione assume particolare rilievo per le disposizioni suscettibili di incidere su soggetti esterni.

Mancata acquisizione della Conferenza unificata

Il parere della Conferenza unificata, pur richiesto, non è stato acquisito né trasmesso. La Sezione lo considera un passaggio procedimentale necessario e sostanziale, in grado di incidere sul contenuto definitivo dello schema. La richiesta di parere al Consiglio di Stato non può procedere parallelamente alla richiesta alla Conferenza: la sequenza corretta richiede prima l'acquisizione del parere conferenziale e poi l'esame del testo definitivo da parte del Consiglio di Stato.

La sospensione dell'esame è ritenuta possibile anche se la legge delega non disciplina espressamente l'interlocuzione consultiva. L'integrazione istruttoria risponde alla funzione stessa del parere e comporta l'interruzione del termine della fase consultiva, senza incidere sul termine finale per l'esercizio della delega. Il termine assegnato è il 30 settembre 2026.

Organizzazione dei ruoli e funzioni di polizia

Tra i rilievi generali, la Sezione chiede di uniformare tutte le disposizioni sulle qualifiche di agente e ufficiale di polizia giudiziaria al testo dell'articolo 57, comma 3, c.p.p., utilizzando il riferimento ai limiti del servizio e alle rispettive attribuzioni. Non è ammesso un ampliamento delle qualifiche oltre l'ambito vigente e oltre la delega.

È inoltre contestata la natura meramente ricognitiva dell'attribuzione della qualifica di agente di pubblica sicurezza. L'articolo 8 della legge n. 1570 del 1941 collega tale qualifica al servizio antincendi, mentre lo schema la riferisce all'esercizio delle funzioni, potenzialmente più ampie. L'amministrazione deve quindi limitare l'ambito della qualifica o disciplinarla integralmente nel nuovo decreto, coordinandone l'applicazione anche rispetto al personale volontario e specialistico.

La Sezione chiede altresì che le numerose disposizioni sulle funzioni del personale distinguano chiaramente le funzioni dai singoli compiti e dalle attività, preferibilmente mediante elenchi. Le clausole sulla piena fungibilità devono essere precisate con il riferimento all'ambito della stessa qualifica.

Concorsi, riserve e accesso alle qualifiche

È ritenuta ammissibile in astratto la previsione di limiti di età stabiliti da fonte secondaria, purché adeguati, proporzionati e non discriminatori. È invece chiesto di rivalutare il requisito eventuale della patente C1, potenzialmente idoneo a restringere eccessivamente la platea dei partecipanti.

La disciplina delle riserve per chi ha svolto il servizio civile deve essere coordinata con l'articolo 18, comma 4, del decreto legislativo n. 40 del 2017, estendendo la riserva anche al servizio civile nazionale e adeguandone la percentuale al 15 per cento.

La Sezione manifesta perplessità sulla riduzione dell'accesso esterno alla qualifica di ispettore antincendi e su altre progressioni prevalentemente interne. La valorizzazione dell'esperienza maturata nel Corpo non basta, da sola, a giustificare la restrizione del pubblico concorso. Occorrono ragioni specifiche, verificabili e connesse al buon andamento, non il solo riferimento al malcontento interno o all'esigenza di assicurare uno sviluppo di carriera.

Prima sede, corsi e tirocini

L'eliminazione del termine minimo biennale di permanenza nella prima sede di assegnazione non è adeguatamente valutata nell'AIR. La Sezione teme il rapido abbandono delle sedi meno ambite e il conseguente turn over, con pregiudizio per la funzionalità del servizio, e sollecita il ripristino della permanenza biennale.

Numerosi articoli sui corsi di formazione e sui tirocini presentano terminologia non uniforme, graduatorie non chiaramente distinte e automatismi tra ripetizione del corso o del tirocinio e conseguimento della qualifica. Il Consiglio chiede di subordinare espressamente la nomina all'esito favorevole, chiarire le decorrenze, uniformare le nozioni utilizzate e fissare termini per l'adozione dei provvedimenti attuativi.

Mansioni superiori e fonti subordinate

Le disposizioni che consentono a personale di una qualifica di svolgere funzioni di altra qualifica devono essere coordinate con l'articolo 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001, che disciplina tassativamente l'assegnazione a mansioni superiori.

La Sezione critica inoltre il ricorso diffuso a decreti del Capo del Dipartimento per disciplinare aspetti stabili e sostanziali dell'ordinamento. Ove tali atti abbiano natura normativa, dovranno essere qualificati come regolamenti e adottati nella forma di decreti ministeriali ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988. Devono essere ridotti, ove possibile, i rinvii a fonti successive, che ritardano l'effettiva operatività della riforma.

Ruoli direttivi, dirigenziali e specialistici

La nuova figura del direttore in prova non è coordinata con la procedura di accesso e con la qualifica di direttore. Il vincitore del concorso sembra essere nominato direttamente direttore dopo il periodo di prova, sicché la figura del direttore in prova risulta sostanzialmente priva di autonoma funzione. La Sezione propone alternativamente di sopprimere la qualifica o di conservare la figura del vice direttore, coordinando l'intero impianto, compresa la disciplina del personale medico.

Il nuovo concorso interno per l'accesso ai ruoli direttivi specialistici suscita dubbi di compatibilità costituzionale. Il pubblico concorso è la regola e una procedura interamente riservata al personale interno richiede esigenze peculiari e straordinarie di interesse pubblico, non ravvisabili nella sola esigenza di creare uno sviluppo di carriera per gli specialisti.

Disposizioni transitorie e ruoli a esaurimento

Le disposizioni transitorie rinviano l'applicazione di parti rilevanti della riforma a tre anni dall'adozione di provvedimenti attuativi spesso privi di termine. L'effetto è di rimettere alla sede amministrativa la decorrenza effettiva della nuova disciplina. L'articolo 233 e le disposizioni collegate devono quindi essere riscritti per rendere certi gli istituti interessati, la disciplina applicabile e la durata del periodo transitorio.

La riapertura di concorsi integralmente riservati al personale dei ruoli a esaurimento è ritenuta problematica alla luce del principio del pubblico concorso. È necessaria una soluzione che bilanci la valorizzazione dell'esperienza interna con l'accesso della generalità dei cittadini.

Modifiche al decreto legislativo n. 139 del 2006

Il Consiglio rinvia l'esame compiuto delle modifiche al decreto legislativo n. 139 del 2006 all'acquisizione del parere della Conferenza unificata. Sono comunque richiesti chiarimenti sugli incarichi a esperti esterni, che devono essere coordinati con l'articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001; sulla soppressione dei riferimenti ai certificati e alle certificazioni di prevenzione incendi; sul nuovo regime dei prodotti antincendio non marcati CE; sul rapporto tra il regolamento relativo al servizio aeroportuale e la Tabella A; e sulle assunzioni del personale volontario.

Conclusioni

Il parere non definisce ancora il giudizio complessivo sullo schema. L'espressione del parere definitivo è sospesa fino alla trasmissione, entro il 30 settembre 2026, del parere della Conferenza unificata, delle valutazioni ministeriali, delle relazioni integrate, dei chiarimenti richiesti e del testo emendato con evidenza delle modifiche rispetto alla versione trasmessa il 10 agosto 2026.