Adunanza generale n. 1617/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Riforma del sistema dei controlli degli Istituti di patronato

Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema di decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali recante il regolamento di riforma del sistema dei controlli degli Istituti di patronato. Lo schema è adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988 e trova base legale nell’art. 13, comma 7, della legge n. 152/2001.

Contenuto dello schema

Il regolamento intende superare il modello di controllo fondato prevalentemente su ispezioni in loco e documentazione cartacea, introducendo un sistema informativo integrato e una piattaforma digitale. Il SIIP, realizzato dall’INPS presso il Ministero, dovrebbe consentire l’interoperabilità tra amministrazioni e Patronati, la gestione digitale dei mandati, la raccolta dei dati organizzativi e degli operatori, l’aggiornamento delle informazioni sulle singole pratiche e controlli prevalentemente automatizzati.

Lo schema prevede dieci articoli: istituzione e funzionamento del SIIP; obblighi informativi dei Patronati; mandato digitale e incentivo di 0,25 punti; alimentazione del sistema da parte degli enti previdenziali e assicurativi; nuova vigilanza digitale; termini di erogazione dei finanziamenti; controlli automatizzati sulle sedi estere; modifiche al d.m. 10 ottobre 2008, n. 193; disposizioni transitorie e clausola di invarianza finanziaria.

Adempimenti procedimentali preliminari

La Sezione ha rilevato che la relazione al Ministro è corredata soltanto dal visto ministeriale. Ai sensi dell’art. 36 del regio decreto n. 444/1942, occorre invece una richiesta del Ministro che accompagni la comunicazione al Consiglio di Stato; il visto può essere sufficiente solo se accompagnato almeno dall’autorizzazione alla trasmissione.

Il preambolo dichiara acquisito il parere del Garante per la protezione dei dati personali, ma tale parere non risulta nel fascicolo. La Sezione ritiene necessaria la consultazione preventiva perché gli articoli 2, 3, 4 e 5 disciplinano direttamente un trattamento su larga scala di dati personali, comprese interoperabilità, anagrafiche, mandati digitali, dati sulle istruttorie, accessi selettivi e conservazione. Il rinvio al parere del Garante sui futuri decreti direttoriali non è sufficiente, poiché lo schema definisce già l’architettura essenziale del trattamento.

Anche il «sentito» degli Istituti di patronato non risulta adeguatamente documentato. La convocazione di una riunione e il riferimento a tavoli tecnici non dimostrano una formale interlocuzione, soprattutto considerato che l’A.I.R. riferisce l’esistenza di perplessità sull’uso esclusivo della firma elettronica avanzata messa a disposizione dall’INPS. Devono essere acquisiti verbali, osservazioni scritte e riscontri dell’amministrazione.

Comunicazioni, relazione tecnica e copertura finanziaria

Non è documentata la comunicazione dello schema al Presidente del Consiglio dei ministri, prescritta dall’art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988 per i regolamenti ministeriali. Manca inoltre la bollinatura della Ragioneria generale dello Stato.

La cosiddetta relazione tecnico-illustrativa coincide con una relazione meramente illustrativa e non contiene la quantificazione degli oneri, l’indicazione delle risorse disponibili o delle relative unità gestionali. La Sezione richiama l’art. 17, comma 3, della legge n. 196/2009 e precisa che la relazione tecnica è un adempimento non eludibile, già ribadito nei pareri n. 1440 del 19 dicembre 2025 e n. 291 del 17 febbraio 2026.

La clausola di invarianza finanziaria dell’art. 10 è problematica. L’A.I.R. ammette che INPS e INAIL dovranno implementare le rispettive piattaforme, con incremento delle spese, e prospetta un possibile ricorso al PNRR. Secondo la Sezione, la realizzazione del SIIP e l’adeguamento dei sistemi informativi richiedono risorse finanziarie, umane e strumentali per INPS, INAIL, INL e Ministero. Il richiamo al PNRR è inoltre formulato in termini dubitativi e non appare coerente con un’operazione strutturale e a regime.

L’amministrazione deve quindi predisporre una relazione tecnica che quantifichi gli oneri e individui la copertura finanziaria, oppure riformulare la clausola di invarianza in modo coerente con l’effettivo impatto dell’intervento.

Criticità di coordinamento e drafting

La Sezione ha rilevato che lo schema utilizza una tecnica mista: gli articoli 1-8 contengono disposizioni autonome, mentre l’articolo 9 novella il d.m. n. 193/2008 riproducendo in larga parte le stesse regole. Questo sistema a doppio strato può produrre antinomie e incertezze. La Sezione suggerisce una scelta netta tra regolamento integralmente autonomo e novella puntuale, auspicando una riscrittura unitaria.

Sono state segnalate, tra le altre, le seguenti incoerenze:

• l’articolo 6 replica quasi integralmente modifiche apportate dall’articolo 9 all’art. 10 del d.m. n. 193/2008;
• l’articolo 2 e il nuovo art. 10-bis presentano formulazioni non perfettamente coincidenti sull’ambito territoriale della piattaforma;
• l’incentivo di 0,25 punti previsto dall’articolo 4 non è riprodotto nella novella dell’articolo 4 del d.m. n. 193/2008;
• l’articolo 2, comma 3, comprende attività in Italia e all’estero, mentre il corrispondente art. 10-bis limita la piattaforma alle attività svolte in Italia;
• gli articoli 10-bis e 10-ter non sono collocati con sufficiente chiarezza nella numerazione del decreto novellato e in più punti mancano le rubriche degli articoli modificati.

Termini degli atti attuativi e coordinamento organizzativo

L’articolo 2, comma 4, demanda a decreti direttoriali il piano tecnico di attivazione e interoperabilità, le misure di tutela degli interessati, il censimento organizzativo, le anagrafiche, il mandato digitale, gli accessi selettivi e i tempi di conservazione. Non è previsto alcun termine per la loro adozione, sebbene l’intero funzionamento del sistema dipenda da tali atti. La Sezione suggerisce di introdurre un termine puntuale.

Analoga osservazione riguarda l’articolo 6, comma 2, che demanda a un decreto direttoriale le direttive annuali di vigilanza e gli indici di rischio senza fissare un termine.

L’articolo 3 rinvia all’art. 7 del d.m. n. 193/2008 per l’organizzazione territoriale delle sedi. Tuttavia, tale disposizione è stata concepita per un sistema cartaceo e ispettivo e conserva requisiti strutturali e organizzativi non coordinati con la nuova piattaforma digitale. Occorre verificare se tali requisiti debbano essere adeguati.

Erogazione dei finanziamenti e disciplina transitoria

L’articolo 7 contiene una discordanza sulla data della seconda anticipazione: il testo dello schema indica il 30 settembre dell’anno successivo, mentre il testo a fronte indica il 31 luglio. La stessa oscillazione emerge dall’A.I.R. e dalla relazione illustrativa. La data deve essere individuata e uniformata in tutti i documenti.

La lettera c) dell’articolo 7 contiene inoltre un errato rinvio all’art. 3, comma 3, della legge n. 152/2001; il riferimento corretto è all’art. 13, comma 3.

L’articolo 10, comma 2, prevede che il mandato cartaceo continui ad applicarsi sino al 30 giugno 2026. Poiché tale termine è già decorso alla data del parere, la norma transitoria rischierebbe di essere priva di effetto utile sin dall’entrata in vigore del regolamento. Deve essere fissato un termine congruo e successivo all’entrata in vigore.

Commissione ministeriale e tecnica linguistica

Lo schema non modifica l’art. 14 del d.m. n. 193/2008, che indica nominativamente gli Istituti di patronato componenti della Commissione presso il Ministero. La Sezione richiama il parere n. 343/2008, nel quale aveva già considerato dubbia la cristallizzazione della composizione indipendentemente dalla perdurante rappresentatività, suggerendo di rinviare la costituzione della Commissione a un atto ministeriale.

Infine, il testo contiene formulazioni deontiche inappropriate, come «devono garantire» e «assicureranno», da sostituire con l’indicativo presente. Il preambolo contiene inoltre formule motivazionali quali «Considerato che» e «Ritenuto necessario», che devono essere espunte perché il preambolo regolamentare dovrebbe limitarsi ai «Visto» relativi alle norme di riferimento e alla base legale. Le motivazioni dell’intervento devono restare nelle relazioni illustrative e nell’A.I.R.

Conclusione

La Sezione ha sospeso l’espressione del parere in attesa degli adempimenti indicati. Il parere è quindi interlocutorio: non esprime ancora un giudizio definitivo sul merito complessivo dello schema, ma richiede l’integrazione dell’istruttoria, la regolarizzazione degli adempimenti procedimentali, la verifica della sostenibilità finanziaria e una complessiva revisione del testo.