Corte di giustizia, Sentenza C-556/17

Ricorso effettivo in materia di asilo e potere di riforma del giudice

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale ungherese in materia di protezione internazionale. Il nodo centrale è se il diritto dell’Unione imponga al giudice di primo grado di poter sostituire la propria decisione a quella dell’amministrazione quando quest’ultima non si conformi a una precedente sentenza di annullamento.

Fatti e procedimento principale

Il sig. Alekszij Torubarov, cittadino russo, aveva presentato domanda di protezione internazionale in Ungheria. L’Ufficio per l’immigrazione aveva respinto la domanda più volte; il giudice del rinvio aveva in due occasioni annullato i provvedimenti amministrativi, rilevando carenze nella valutazione dei fatti e indicando anche gli elementi da esaminare nel nuovo procedimento.

Dopo la modifica del diritto ungherese entrata in vigore il 15 settembre 2015, al giudice fu però sottratto il potere di riforma delle decisioni in materia di asilo. Nel terzo giudizio, il giudice osservava che l’amministrazione aveva nuovamente negato la protezione senza conformarsi alla sua precedente sentenza, mantenendo il richiedente in una situazione di incertezza giuridica prolungata.

Questione pregiudiziale

Il giudice ungherese ha chiesto in sostanza se l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, autorizzi il giudice di primo grado a riformare la decisione amministrativa e a concedere egli stesso la protezione internazionale.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2011/95/UE, che disciplina i requisiti per lo status di rifugiato e per la protezione sussidiaria, nonché il loro riconoscimento;
• la direttiva 2013/32/UE, in particolare l’articolo 46, paragrafo 3, che impone un esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto;
• l’articolo 47 della Carta, relativo al diritto a un ricorso effettivo;
• l’articolo 52 della direttiva 2013/32, sulla disciplina temporale di applicazione.

Ragionamento della Corte

La Corte precisa anzitutto che l’articolo 52 della direttiva 2013/32 consente agli Stati membri di applicare le norme di recepimento anche alle domande presentate prima del 20 luglio 2015, purché ciò avvenga in modo prevedibile e uniforme.

Quanto al merito, la Corte ribadisce che l’articolo 46, paragrafo 3, impone un controllo giurisdizionale pieno, aggiornato e comprensivo di tutti gli elementi di fatto e di diritto, così da consentire al giudice di valutare direttamente se il richiedente soddisfi le condizioni della direttiva 2011/95. Tuttavia, la Corte osserva anche che tale disposizione, da sola, non disciplina l’esito dell’annullamento della decisione amministrativa né impone in astratto agli Stati membri di attribuire al giudice un generale potere di riforma.

Il punto decisivo è però che il diritto a un ricorso effettivo sarebbe svuotato se una sentenza definitiva, resa dopo un esame conforme all’articolo 46, paragrafo 3, restasse inoperante perché l’autorità amministrativa può adottare una decisione contraria senza conseguenze. In tale situazione, l’articolo 47 della Carta e il principio di effettività impongono di disapplicare la normativa nazionale ostativa.

Soluzione adottata

La Corte afferma che, se il giudice di primo grado ha già constatato, all’esito di un esame completo ed ex nunc, che il richiedente ha diritto alla protezione internazionale, e l’amministrazione adotta poi una decisione opposta senza nuovi elementi che giustifichino una nuova valutazione, il giudice deve poter riformare la decisione amministrativa e sostituirvi la propria. Se necessario, deve disapplicare la disciplina nazionale che gli vieta di farlo.

Principio affermato

Il principio di diritto è che il ricorso effettivo in materia di asilo deve garantire l’effettività concreta della sentenza giudiziaria: quando l’amministrazione disattende la valutazione già resa dal giudice senza nuovi elementi sopravvenuti, il giudice deve poter imporre la soluzione conforme al diritto dell’Unione e non limitarsi a un nuovo annullamento formale.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori, la sentenza è rilevante perché rafforza il ruolo del giudice nazionale nelle controversie su status di rifugiato e protezione sussidiaria. In presenza di una reiterata inerzia o resistenza dell’amministrazione, il giudice non può essere ridotto a un controllo meramente cassatorio se ciò compromette il diritto a una tutela effettiva del richiedente.