Corte di giustizia, Sentenza C-411/17

Rinvio della disattivazione di centrali nucleari e obblighi di valutazione ambientale

La Corte di giustizia, Grande Sezione, si pronuncia su un rinvio pregiudiziale della Cour constitutionnelle belga relativo alla legge del 28 giugno 2015, con cui il Belgio ha rinviato di dieci anni la disattivazione di due centrali nucleari, consentendo inoltre la ripresa dell’attività di una centrale non in funzione. La controversia è stata promossa da due associazioni ambientaliste contro il Conseil des ministres, con l’intervento di Electrabel SA.

Contesto normativo e fattuale

La pronuncia riguarda, da un lato, la direttiva 2011/92/UE sulla valutazione dell’impatto ambientale (direttiva VIA), dall’altro la direttiva 92/43/CEE "habitat" e la direttiva 2009/147/CE "uccelli", oltre alle Convenzioni di Espoo e di Aarhus. Le misure nazionali contestate non si limitano a prorogare termini di esercizio, ma sono strettamente connesse a lavori di modernizzazione e adeguamento alle norme di sicurezza, finanziariamente significativi, destinati a incidere sulla realtà fisica dei siti.

Questioni affrontate dalla Corte

Il giudice del rinvio chiedeva in particolare:

• se tali misure costituiscano un "progetto" ai sensi della direttiva VIA e della direttiva habitat;
• se la legge belga potesse essere considerata un atto legislativo specifico idoneo a escludere l’applicazione della direttiva VIA;
• se la sicurezza dell’approvvigionamento elettrico potesse giustificare una deroga alla valutazione ambientale o alla valutazione d’incidenza;
• se, in caso di violazione, un giudice nazionale potesse mantenere provvisoriamente gli effetti della legge.

Direttiva VIA: nozione di progetto e obbligo di valutazione

La Corte ricorda che la nozione di "progetto" comprende lavori o interventi che modificano la realtà fisica del sito. Nel caso di specie, il rinvio della chiusura e la ripresa dell’esercizio delle centrali, uniti ai lavori di ammodernamento descritti nei lavori preparatori e nell’accordo del 30 novembre 2015, formano un insieme inscindibile. Ne deriva che si tratta di un unico progetto, soggetto a valutazione dell’impatto ambientale prima dell’adozione della misura legislativa.

La Corte sottolinea che la circostanza che per una delle due centrali siano necessari atti successivi, come una nuova autorizzazione individuale, non cambia la qualificazione: la legge definisce già gli elementi essenziali del progetto. Poiché il progetto può anche incidere sull’ambiente di un altro Stato membro, si applica pure la valutazione transfrontaliera dell’articolo 7 della direttiva VIA.

Direttiva VIA: deroga per sicurezza dell’approvvigionamento

Quanto all’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA, la Corte ammette che la sicurezza dell’approvvigionamento elettrico possa costituire un caso eccezionale, ma solo se lo Stato membro dimostra:

• che il rischio di interruzione dell’approvvigionamento è ragionevolmente probabile;
• che il progetto presenta un’urgenza tale da giustificare l’assenza della valutazione;
• che sono rispettati gli obblighi procedurali di informazione, valutazione alternativa e comunicazione alla Commissione. Inoltre, l’esenzione non elimina gli obblighi di valutazione transfrontaliera di cui all’articolo 7.

Direttiva VIA: atto legislativo specifico

La Corte esclude che la legge del 28 giugno 2015 costituisca un atto legislativo nazionale specifico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva VIA. Pur essendovi stati studi e audizioni, non risulta che il legislatore disponesse di tutte le informazioni necessarie per una valutazione completa degli effetti ambientali del progetto, né che la legge adottasse il progetto nei dettagli e in modo definitivo.

Direttiva habitat e direttiva uccelli: progetto e valutazione d’incidenza

Applicando la nozione di "progetto" in modo coerente con la direttiva VIA, la Corte ritiene che le stesse misure, insieme ai lavori di modernizzazione e sicurezza, costituiscano un progetto distinto soggetto all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. La valutazione d’incidenza deve precedere l’adozione della legge, poiché il legislatore nazionale, anche se autorità competente, non è esonerato dall’obbligo di controllo preventivo.

La Corte osserva inoltre che la vicinanza delle centrali a siti protetti e le modalità di funzionamento, compresi i prelievi e i rilasci di acqua per il raffreddamento, rendono plausibile un’incidenza significativa sui siti Natura 2000. Non è quindi necessario distinguere tra Doel 1 e Doel 2 ai fini dell’obbligo di valutazione.

Direttiva habitat: motivo imperativo di rilevante interesse pubblico

La Corte afferma che la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica di uno Stato membro può costituire un motivo imperativo di rilevante interesse pubblico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, primo comma, della direttiva habitat. Tuttavia, se nel sito sono presenti habitat o specie prioritari, la deroga è molto più restrittiva: solo la necessità di evitare una minaccia grave ed effettiva di interruzione dell’approvvigionamento può integrare un motivo di sicurezza pubblica.

Convenzioni di Espoo e di Aarhus

Poiché la Corte ha già accertato che le misure ricadono nella direttiva VIA e devono essere sottoposte a valutazione transfrontaliera e partecipazione del pubblico, non è stato necessario rispondere separatamente alle questioni relative alle Convenzioni di Espoo e di Aarhus.

Mantenimento degli effetti della legge illegittima

In caso di violazione degli obblighi di valutazione, il diritto dell’Unione impone di rimuovere le conseguenze illecite. Tuttavia, la Corte ammette eccezionalmente che un giudice nazionale, se il diritto interno lo consente, possa mantenere temporaneamente gli effetti della misura illegittima quando ciò sia necessario per scongiurare una minaccia grave ed effettiva di interruzione dell’approvvigionamento elettrico, non fronteggiabile con altri mezzi e alternative, in particolare nel mercato interno. Tale mantenimento deve essere limitato al tempo strettamente necessario a rimediare all’illegittimità.

Dispositivo

La Corte risponde che le misure di proroga e ripresa dell’attività delle centrali nucleari costituiscono un progetto soggetto a valutazione ambientale e a valutazione d’incidenza; che la legge nazionale non è un atto legislativo specifico escludente la direttiva VIA; che la sicurezza dell’approvvigionamento può giustificare solo deroghe eccezionali e sottoposte a rigorose condizioni; e che il giudice nazionale può, in via eccezionale, mantenere gli effetti dell’atto solo per il periodo strettamente necessario a sanare l’illegittimità.