Sentenza n. 752/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato una dichiarazione autocertificativa unica per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza in immissione pari a 2.400 kW in zona agricola. Dopo la conferenza di servizi, il SUAPE aveva autorizzato l’intervento con determinazione del 1° luglio 2024 e l’impresa aveva trasmesso la comunicazione di inizio lavori il 3 luglio 2024. Successivamente, la legge regionale n. 20/2024 aveva vietato la realizzazione di impianti FER nelle aree qualificate come non idonee, comprese le zone agricole, stabilendo l’inefficacia dei titoli già emanati, salvo il caso di irreversibile modificazione dello stato dei luoghi. Il Comune, ritenendo insussistente tale modificazione, aveva dichiarato inefficace l’autorizzazione. La ricorrente ha dedotto: 1) l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale per contrasto con l’art. 117 Cost., con lo Statuto speciale sardo, con la disciplina europea sulle energie rinnovabili e con il d.lgs. n. 199/2021; 2) la violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990, sostenendo che la dichiarazione di inefficacia avesse natura sostanziale di annullamento in autotutela, adottato senza interesse pubblico prevalente e senza adeguata considerazione dell’affidamento; 3) eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento, irragionevolezza e illogicità, poiché il Comune aveva affermato che non era stata presentata la comunicazione di inizio lavori, sebbene essa fosse stata protocollata. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per danno emergente, lucro cessante e perdita di chance, in relazione alla mancata realizzazione dell’impianto.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni comunali secondo cui l’atto impugnato sarebbe una mera presa d’atto priva di carattere provvedimentale e secondo cui sarebbe sopravvenuta carenza di interesse a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale n. 20/2024. Anche dopo la pronuncia della Corte costituzionale permaneva l’interesse all’annullamento formale dell’atto amministrativo applicativo della disciplina regionale, poiché la Corte aveva eliminato la norma primaria ma non l’atto amministrativo. Nel merito, il primo motivo è stato accolto: la Corte costituzionale, con sentenza n. 184/2025, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali che vietavano gli impianti FER nelle aree non idonee, comprese le zone agricole, per contrasto con l’art. 117, commi 1 e 3, Cost., con i parametri europei e statali in materia di diffusione delle energie rinnovabili e con lo Statuto speciale. Il TAR ha richiamato il principio secondo cui l’individuazione regionale delle aree non idonee non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico. Il secondo motivo è stato respinto: finché la legge regionale era in vigore, il Comune era tenuto ad applicarla, non potendo disapplicarla autonomamente in attesa della declaratoria di illegittimità costituzionale. Il terzo motivo è stato assorbito, poiché la ricorrente non aveva chiesto il risarcimento del danno da ritardo nell’avvio dei lavori e non aveva quindi interesse sostanziale a contestare l’accertamento relativo alla mancata modificazione irreversibile dei luoghi. La domanda risarcitoria è stata respinta. Mancavano il nesso causale, poiché l’impresa aveva volontariamente rinunciato, nell’agosto 2025, alla stipula del contratto definitivo per l’acquisto delle aree, privandosi della possibilità di realizzare l’impianto dopo la rimozione dell’ostacolo normativo, e la colpa delle amministrazioni, considerato che il Comune aveva applicato una disciplina regionale vincolante in un quadro normativo complesso e in evoluzione. Le spese sono state compensate per la reciproca soccombenza e la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 5, l.r. Sardegna n. 20/2024

  I provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati già emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi di efficacia

  La disposizione regionale aveva imposto l’inefficacia dei titoli già emanati per impianti situati in aree non idonee, ma è stata dichiarata costituzionalmente illegittima; il Comune era comunque tenuto ad applicarla durante la sua vigenza.

• art. 117, commi 1 e 3, Cost.

  La disciplina regionale è stata dichiarata illegittima per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento europeo e con i principi fondamentali statali in materia di energia.

• art. 20 d.lgs. n. 199/2021

  Il potere regionale di individuare aree idonee e non idonee non consente di imporre divieti assoluti e aprioristici alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili.

• artt. 1, comma 2, 2 e 7 d.m. 21 giugno 2024

  Sono richiamati quali parametri interposti della declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina regionale sulle aree idonee e non idonee.

• artt. 3 e 4, lettera e), Statuto speciale della Regione Sardegna

  Sono stati considerati dalla Corte costituzionale tra i parametri violati dalla legge regionale n. 20/2024.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990

  La ricorrente li ha invocati sostenendo che la dichiarazione di inefficacia avesse natura sostanziale di revoca o annullamento d’ufficio; la censura non è stata accolta perché l’atto comunale costituiva applicazione vincolata della legge regionale vigente.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento richiede la prova del danno direttamente riconducibile alla condotta amministrativa e non copre i pregiudizi evitabili con l’ordinaria diligenza del danneggiato.

• art. 1227 c.c.

  Il danneggiato non può ottenere il risarcimento dei danni che avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza; il principio è stato applicato alla rinuncia dell’impresa all’acquisto delle aree.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa non può supplire alla mancanza della prova dei presupposti fondamentali della responsabilità, in particolare del nesso causale.

Massime di principio

• La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma primaria applicata da un provvedimento amministrativo non determina automaticamente l’eliminazione dell’atto amministrativo: permane l’interesse all’impugnazione formale dell’atto applicativo, anche per assicurare certezza ai rapporti giuridici.
• Il potere regionale di individuare aree non idonee alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non può essere esercitato mediante divieti assoluti e aprioristici, estranei a specifiche esigenze di tutela degli ecosistemi e della biodiversità e incompatibili con il principio di massima diffusione delle energie rinnovabili.
• L’amministrazione è tenuta ad applicare una legge vigente, anche quando ne sia prospettata l’illegittimità costituzionale, fino alla sua eventuale declaratoria da parte della Corte costituzionale; l’applicazione vincolata della legge non integra, di per sé, colpa dell’amministrazione.
• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento illegittimo non comporta automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare, tra l’altro, un danno direttamente riconducibile alla condotta amministrativa, il nesso causale e la colpa dell’amministrazione.
• Il risarcimento non è dovuto per i danni che il privato avrebbe potuto evitare con l’ordinaria diligenza. La rinuncia volontaria, durante il giudizio, a un atto necessario per realizzare l’utilità sostanziale può interrompere il nesso causale tra l’atto amministrativo illegittimo e il danno lamentato.

Come è indicizzato