Sentenza n. 6816/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha impugnato la sentenza con cui il TAR aveva accolto il ricorso della docente contro il decreto ministeriale che aveva respinto la richiesta di riconoscimento, per l’insegnamento di sostegno nella scuola secondaria di primo e secondo grado, del titolo conseguito presso un’università romena. L’appellante ha dedotto l’erroneità della qualificazione del titolo come abilitante, sostenendo che si trattasse di un mero attestato di formazione professionale; la legittimità del procedimento nonostante la mancata comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 e la mancata acquisizione officiosa di ulteriore documentazione; la violazione del principio di autoresponsabilità della richiedente, che avrebbe dovuto produrre una documentazione completa; l’erroneità del giudizio del TAR sull’inadeguatezza della comparazione tra la formazione romena e quella prevista dall’ordinamento italiano; nonché la conformità dell’operato ministeriale alla giurisprudenza amministrativa e ai principi affermati dall’Adunanza Plenaria. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente ritenuto ammissibili le censure, sebbene non formalmente rubricate, poiché specificamente rivolte contro le ragioni della sentenza appellata.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza di primo grado è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso originario. Il Collegio ha ritenuto decisiva la censura relativa alla correttezza della comparazione svolta dal Ministero tra il percorso formativo seguito in Romania e quello richiesto in Italia dal d.m. 30 settembre 2011. Il diniego aveva esaminato analiticamente, per circa dieci pagine, le differenze tra i due percorsi: mancata differenziazione dei corsi per ordine e grado di scuola; assenza di formazione specifica per i diversi tipi di disabilità; contenuti non riferiti a uno specifico grado scolastico e rivolti anche ad ambiti non scolastici; carenza di laboratori didattici specifici e di tutor; insufficiente documentazione sul tirocinio; mancata dimostrazione delle caratteristiche e dello svolgimento dell’esame finale. Tali differenze sono state ritenute sostanziali e incolmabili, sicché l’eventuale imposizione di misure compensative avrebbe trasformato una formazione radicalmente diversa in un nuovo percorso abilitativo italiano, anziché limitarsi a compensare lacune circoscritte. Il provvedimento ministeriale è stato quindi ritenuto adeguatamente motivato, non illogico né irragionevole, anche in relazione alla particolare esigenza di affidare il sostegno degli alunni fragili a personale adeguatamente qualificato. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il principio di specificità dei motivi d’appello richiede una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata, ma non impone che le censure siano formalmente rubricate o redatte con formule giuridiche rigorose, purché siano sufficientemente specifiche.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa alla mancata comunicazione dei motivi ostativi è stata assorbita in ragione dell’accoglimento dell’appello sul profilo sostanziale della correttezza della comparazione formativa.

• artt. 45 e 49 TFUE

  In base ai principi generali della libera circolazione, il titolo estero deve essere riconosciuto quando le conoscenze e qualifiche corrispondono a quelle richieste nello Stato di destinazione; in caso di corrispondenza parziale possono essere richieste integrazioni o misure compensative, mentre differenze sostanziali possono giustificare il diniego.

• direttiva 2005/36/CE

  La sentenza richiama i principi sul riconoscimento delle qualifiche professionali anche quale riferimento sistematico, precisando che analoghi obblighi possono derivare, al di fuori del suo diretto campo applicativo, dagli artt. 45 e 49 TFUE.

• d.m. 30 settembre 2011

  criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno

  Costituisce il parametro nazionale per la comparazione del titolo estero: richiede una formazione specifica per ciascun ordine e grado di scuola, articolata in materie, laboratori, tirocinio ed esame finale, nonché una preparazione riferita alle diverse tipologie di disabilità.

• artt. 5 e 13 d.lgs. 249/2010

  Sono richiamati quali basi normative del d.m. 30 settembre 2011 in materia di corsi di formazione per la specializzazione sul sostegno.

• art. 9 d.m. 30 settembre 2011

  Prevede un esame finale con attribuzione di uno specifico punteggio, elemento considerato nella comparazione con la documentazione relativa al percorso formativo estero.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d’appello, il principio di specificità dei motivi non impone una formale rubricazione delle censure: è sufficiente che l’appellante muova una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata e indichi le ragioni per cui essa dovrebbe essere riformata.
• Nel procedimento di riconoscimento di un titolo professionale estero, l’amministrazione deve effettuare una comparazione concreta tra la formazione acquisita nello Stato di provenienza e quella richiesta dall’ordinamento dello Stato di destinazione.
• Quando la comparazione evidenzia una corrispondenza solo parziale tra i percorsi formativi, l’amministrazione può prescrivere misure compensative; quando invece emergono differenze sostanziali e incolmabili, il diniego di riconoscimento è legittimo.
• Le misure compensative non possono trasformarsi in un nuovo percorso abilitativo interno, sostitutivo della procedura ordinaria e destinato a colmare una formazione estera radicalmente inidonea all’esercizio della professione regolamentata.
• Il diniego di riconoscimento di un titolo estero è adeguatamente motivato quando espone analiticamente le differenze tra i percorsi formativi, indicando gli elementi relativi a contenuti, destinatari, ordine e grado di scuola, laboratori, tirocinio, tutoraggio ed esame finale, e spiega perché tali lacune non siano colmabili con misure compensative.
• Nel riconoscimento della formazione necessaria per l’insegnamento specializzato sul sostegno, l’amministrazione può adottare una valutazione particolarmente rigorosa, in ragione dell’interesse pubblico a che le funzioni rivolte agli alunni fragili siano affidate a personale dotato di formazione specifica e adeguata.

Come è indicizzato