Sentenza n. 9489/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente, quale coerede del precedente responsabile dell'abuso, ha impugnato l'ordinanza di demolizione relativa a un capanno da pesca realizzato intorno al 1965 su area demaniale nella golena del fiume Mignone, nonché la successiva nota comunale concernente l'esecuzione della demolizione. Ha dedotto, in sintesi: l'erronea qualificazione dell'area come demanio idrico e la conseguente incompetenza degli enti intervenuti; in subordine, l'incompetenza del Comune in favore della Regione; la violazione della disciplina sul demanio, dell'edilizia e del procedimento amministrativo; il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei fatti e la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, contestando in particolare la ricostruzione della destinazione residenziale del manufatto, la valutazione della concessione demaniale, dell'epoca di edificazione e della pendenza dell'istanza di condono; infine, il difetto di istruttoria della nota attuativa per avere individuato quale soggetto occupante la sola coerede destinataria dell'ordine, anziché tutti gli eredi. Nel corso del giudizio la ricorrente ha prodotto il diniego dell'istanza di condono del 1986.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva, senza esaminare i motivi attinenti alla competenza, alla qualificazione demaniale dell'area, ai presupposti dell'abuso, all'istruttoria e alla motivazione dell'ordinanza. La ricorrente non era destinataria dell'ordine di demolizione, che era rivolto all'associazione concessionaria, al suo presidente pro tempore e alla coerede formalmente assegnataria del manufatto; inoltre, la ricorrente non vantava un diritto reale sul capanno, ma aveva dichiarato di averne la mera disponibilità materiale quale erede. Tale posizione non configurava un rapporto diretto tra l'esercizio del potere demolitorio e la sua sfera giuridica, ma, al più, un interesse mediato, riflesso e indiretto, idoneo eventualmente a fondare un intervento ad adiuvandum nel giudizio promosso dal soggetto legittimato. Il TAR ha precisato che il riferimento normativo al responsabile dell'abuso può comprendere anche il detentore o utilizzatore dell'immobile, quando questi sia in grado di assicurare il ripristino, ma ciò non comporta che il detentore sia legittimato a impugnare l'ordine rivolto ad altri. La medesima carenza di legittimazione riguardava la nota successiva, indirizzata alla ricorrente soltanto per conoscenza e contenente indicazioni meramente accessorie e interpretative sull'esecuzione dell'ordinanza, oltre alla proroga del termine. Nessuna statuizione sulle spese, non essendosi costituite le amministrazioni intimate né la controinteressata.

Norme richiamate

• artt. 31 e 32 codice della navigazione

  Richiamati dalla ricorrente per sostenere l'erronea qualificazione dell'area e l'invalidità del procedimento di delimitazione del demanio.

• art. 58 regolamento codice della navigazione

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla delimitazione dell'area demaniale.

• art. 96 r.d. n. 523/1904

  Indicato nell'ordinanza comunale quale disciplina sulle distanze dal ciglio di sponda del corso d'acqua.

• art. 33 l. n. 47/1985

  Indicato nell'ordinanza come base dell'esclusione della possibilità di autorizzazione urbanistico-edilizia, anche in sanatoria, per l'immobile realizzato sull'area demaniale.

• titolo IV l. n. 47/1985

  Richiamato con riferimento all'istanza di condono presentata nel 1986 per il manufatto.

• d.P.R. n. 380/2001

  Il giudice richiama l'orientamento secondo cui il responsabile dell'abuso può comprendere, oltre all'autore materiale e al proprietario, anche chi abbia la disponibilità dell'immobile come detentore o utilizzatore e possa assicurare il ripristino; tale nozione non determina però automaticamente la legittimazione a impugnare l'ordine rivolto ad altri.

• artt. 1, 2, 2-bis e 3 l. n. 241/1990

  Richiamati dalla ricorrente per contestare durata, istruttoria, motivazione e correttezza dell'azione amministrativa; tali censure non sono state esaminate per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il giudice ha previamente avvisato le parti del possibile rilievo d'ufficio del difetto di legittimazione attiva.

• art. 47 d.lgs. n. 285/1992

  Richiamato nell'ordinanza sindacale del 2023 quale base dell'interdizione al transito e alla sosta nell'area interessata dal rischio idraulico.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo impugnatorio, la legittimazione a ricorrere richiede una posizione qualificata e differenziata, configurabile come interesse legittimo, direttamente correlata all'esercizio del potere e agli effetti dell'atto nella sfera giuridica del ricorrente.
• Il soggetto che abbia soltanto la disponibilità materiale o la detenzione di un immobile non è, per ciò solo, legittimato a impugnare un'ordinanza di demolizione rivolta ad altri, se il provvedimento non gli impone obblighi né produce effetti diretti nei suoi confronti.
• La circostanza che la nozione sostanziale di responsabile dell'abuso possa comprendere anche il detentore o utilizzatore dell'immobile, in quanto eventualmente in grado di assicurare il ripristino, non attribuisce automaticamente a tale soggetto la legittimazione a impugnare l'ordine demolitorio indirizzato ad altri.
• La posizione di chi vanti un interesse soltanto mediato, riflesso e indiretto all'annullamento di un ordine di demolizione può, al più, consentire l'intervento ad adiuvandum nel giudizio promosso dal destinatario dell'atto, ma non fonda un'autonoma domanda di annullamento.
• Un atto comunale successivo che si limiti a interpretare le modalità di esecuzione dell'ordine di demolizione, a prorogarne il termine e a comunicare tali indicazioni per conoscenza a un soggetto diverso dal destinatario non produce effetti diretti nella sfera giuridica di quest'ultimo e non è da questi autonomamente impugnabile per difetto di legittimazione.

Come è indicizzato