Sentenza n. 477/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale e i pareri sfavorevoli paesaggistici e archeologici relativi alla realizzazione di una stazione radio base costituita da un palo di 30 metri, sormontato da un pennone di 2,50 metri, in località Roselle, area tutelata quale zona di interesse archeologico e soggetta alla scheda di vincolo GR17 del PIT-PPR. Wind Tre ha dedotto la violazione degli artt. 3 della l. 241/1990 e 43 e 44 del d.lgs. 259/2003, la violazione delle prescrizioni del PIT-PPR e l’eccesso di potere, sostenendo che le amministrazioni avrebbero assolutizzato la tutela paesaggistica senza bilanciarla con l’interesse alla diffusione delle telecomunicazioni, omesso di valutare adeguatamente le misure di mitigazione e il dissenso costruttivo, motivato genericamente l’incompatibilità paesaggistica e trattato diversamente il progetto rispetto a impianti di altri operatori. Zefiro Net ha dedotto anche la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 3, 6 e 14-bis della l. 241/1990, degli artt. 43 e 44 del d.lgs. 259/2003, dell’art. 8 della l. 36/2001, dell’art. 4 delle NTA del Programma comunale degli impianti, dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e della direttiva 2014/61/UE. Ha contestato la genericità della motivazione paesaggistica, la contraddittorietà del diniego rispetto all’inclusione del sito tra le localizzazioni consentite dal programma comunale, il mancato bilanciamento tra interesse paesaggistico e diffusione della rete e la mancata formulazione di alternative progettuali o misure mitigative. Le amministrazioni hanno sostenuto la legittimità dei pareri e del diniego, fondati sull’intervisibilità dell’antenna dalle visuali pubbliche e dai siti archeologici e sulla compromissione delle relazioni figurative tutelate.

La decisione

Il TAR ha riunito e respinto entrambi i ricorsi. Ha ritenuto adeguatamente motivati i pareri della Soprintendenza, dell’Ufficio comunale per il vincolo paesaggistico e della Commissione comunale per il paesaggio, che avevano individuato nell’altezza e nella collocazione dell’antenna una compromissione delle relazioni figurative tra il patrimonio archeologico e il contesto territoriale, nonché della percettibilità e godibilità dei beni tutelati. Il giudice ha ricordato che le valutazioni di compatibilità paesaggistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnica e sono sindacabili solo per difetto di motivazione, illogicità manifesta, errore di fatto o inattendibilità rispetto alle regole tecnico-scientifiche; nel caso concreto non è stata fornita prova di tali vizi e la cartografia e i fotoinserimenti confermavano l’intervisibilità dell’impianto. È stata respinta la censura sul mancato bilanciamento: la Soprintendenza deve valutare esclusivamente la compatibilità paesaggistica e la conformità al vincolo, mentre il confronto tra gli interessi coinvolti si svolge nella conferenza di servizi. Il Comune ha legittimamente ritenuto non superabili i dissensi paesaggistici e ha motivato per relationem richiamando i pareri acquisiti e le relative controdeduzioni alle osservazioni delle società. Il principio del dissenso costruttivo non imponeva di indicare modifiche o localizzazioni alternative, poiché l’art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990 prevede tale indicazione solo ove possibile; inoltre, l’art. 11, comma 7, d.P.R. 31/2017 è limitato agli interventi soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata. Nel caso concreto, la Soprintendenza aveva comunque esaminato le mitigazioni proposte, ritenendole inidonee a superare il problema essenziale dell’altezza della struttura. Il TAR ha escluso la contraddittorietà con il programma comunale degli impianti, poiché l’idoneità localizzativa prevista da tale programma non prevale sulle autonome valutazioni di compatibilità paesaggistica svolte da amministrazioni diverse nell’ambito di procedimenti differenti. Ha infine respinto la censura di disparità di trattamento, non essendo stata provata la perfetta identità della situazione relativa agli impianti di altro gestore quanto a ubicazione, intervisibilità, incidenza sul paesaggio ed epoca di autorizzazione. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per le infrastrutture di comunicazione elettronica e la convocazione della conferenza di servizi quando siano necessari ulteriori atti di assenso; il comma 9 richiama gli artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della l. 241/1990.

• art. 43 d.lgs. 259/2003

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale fondamento normativo dell’autorizzazione per l’infrastruttura di telecomunicazioni.

• art. 142, comma 1, lettera m), d.lgs. 42/2004

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Assoggetta a tutela paesaggistica le zone di interesse archeologico, nella cui area ricade il sito dell’intervento.

• art. 146, commi 7 e 8, d.lgs. 42/2004

  «effettua gli accertamenti circa la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici»; «limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico»

  L’amministrazione paesaggistica verifica la conformità dell’intervento al vincolo e al piano paesaggistico; la Soprintendenza non deve operare il bilanciamento del vincolo con interessi ulteriori estranei alla tutela paesaggistica.

• art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990

  «indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso»

  Le amministrazioni dissenzienti devono indicare le modifiche necessarie ai fini dell’assenso solo ove ciò sia concretamente possibile; non sussiste un obbligo di proposta alternativa quando il progetto sia incompatibile con il vincolo o non presenti margini di modifica utili.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente la conclusione negativa della conferenza quando il dissenso non sia superabile e attribuisce alla determinazione conclusiva, nei procedimenti a istanza di parte, gli effetti del preavviso di rigetto.

• art. 14-bis, comma 6, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Prevede il passaggio alla conferenza in modalità sincrona quando i dissensi acquisiti siano ritenuti superabili.

• art. 14-quater, comma 3, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina l’efficacia della determinazione conclusiva della conferenza in caso di approvazione unanime o sulla base delle posizioni prevalenti.

• art. 11, comma 7, d.P.R. 31/2017

  «indica contestualmente le modifiche indispensabili per la valutazione positiva del progetto, a meno che quest’ultimo risulti incompatibile con i valori paesaggistici»

  Il particolare obbligo di dissenso costruttivo previsto dalla norma opera nell’ambito degli interventi soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata e non è estensibile analogicamente oltre tale ambito.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente la motivazione per relationem mediante richiamo ad atti istruttori o consultivi, purché le ragioni ostative siano chiaramente desumibili dagli atti richiamati.

• art. 8 l. 36/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina delle infrastrutture di telecomunicazione.

• art. 4 NTA del Programma comunale degli impianti

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L’inclusione del sito tra le localizzazioni consentite dal programma comunale non esclude né supera le autonome valutazioni di compatibilità paesaggistica.

Massime di principio

• Le valutazioni di compatibilità paesaggistica e archeologica, espressione di discrezionalità tecnica, sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti del difetto di motivazione, dell’illogicità manifesta, dell’errore di fatto o dell’inattendibilità rispetto alle regole tecnico-scientifiche; il giudice non può sostituire una propria valutazione opinabile a quella dell’autorità competente quando quest’ultima risulti ragionevole e adeguatamente istruita.
• La Soprintendenza, nell’esprimere il parere di compatibilità paesaggistica, deve verificare la conformità dell’intervento ai vincoli e ai piani paesaggistici, ma non è istituzionalmente tenuta a bilanciare la tutela paesaggistica con altri interessi pubblici, quale quello alla diffusione delle telecomunicazioni; tale ponderazione si svolge nella conferenza di servizi e nella determinazione conclusiva dell’amministrazione procedente.
• La determinazione negativa di conclusione della conferenza di servizi può essere motivata per relationem mediante il richiamo espresso ai pareri sfavorevoli acquisiti, quando tali pareri descrivano l’intervento, individuino i valori tutelati compromessi e le ragioni dell’incompatibilità, e l’amministrazione procedente dichiari non superabili i dissensi alla luce delle osservazioni presentate dall’interessato.
• L’obbligo di dissenso costruttivo previsto dall’art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990 opera solo ove sia concretamente possibile indicare modifiche utili al superamento del dissenso; non impone all’autorità paesaggistica di individuare una diversa localizzazione o una soluzione progettuale quando l’opera, per caratteristiche essenziali come altezza e collocazione, risulti incompatibile con le prescrizioni del vincolo.
• L’inclusione di un’area tra le localizzazioni consentite da un programma comunale degli impianti non determina un affidamento incondizionato al rilascio dell’autorizzazione e non prevale sulle successive o autonome valutazioni di compatibilità paesaggistica, affidate ad amministrazioni diverse e svolte secondo una disciplina di tutela non sostituibile dal programma localizzativo.
• La disparità di trattamento quale figura sintomatica dell’eccesso di potere richiede la prova della perfetta identità delle situazioni comparate, inclusi gli elementi rilevanti per il vincolo e per l’impatto dell’intervento; la mera presenza di impianti di altri operatori nella zona non è sufficiente.

Come è indicizzato