Sentenza n. 1/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determina comunale n. 415 del 2 luglio 2024, nonché gli atti presupposti, deducendo violazione dell'art. 31, commi 2, 3, 4, 4-bis e 5, del d.P.R. 380/2001, violazione dell'art. 3 della l. 241/1990, difetto e contraddittorietà della motivazione, difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di legittimazione passiva, oltre all'illegittimità della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, commi 4-bis e 4-ter, del d.P.R. 380/2001. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione del 2021. Il ricorrente sosteneva di essere soltanto un utilizzatore temporaneo e occasionale della piazzola e della struttura, senza esserne proprietario, autore dell'abuso o titolare del potere di disporne e demolirla. Il manufatto, stabilmente infisso al suolo e collegato alle reti elettrica, idrica e fognaria, era stato realizzato in difformità dai titoli edilizi e in area vincolata. Dagli atti del procedimento penale risultava inoltre che il ricorrente aveva acquistato soltanto un kit di bungalow montabile, mentre la struttura abitabile stabilmente infissa era stata realizzata a sua insaputa.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità, rilevando che il ricorrente, non essendo proprietario né responsabile dell'abuso e non avendo la disponibilità materiale e giuridica del manufatto, non aveva interesse a impugnare l'originaria ordinanza di demolizione. Nel merito ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati. Il Collegio ha ritenuto che l'utilizzo di un'opera abusiva non sia di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all'ordine di demolizione o alla sanzione per inottemperanza, occorrendo che l'utilizzatore sia anche personalmente responsabile dell'abuso oppure disponga del bene in modo tale da poter adempiere all'ordine ripristinatorio. I bungalow, per caratteristiche costruttive, stabilità dell'ancoraggio e collegamento agli impianti, sono stati qualificati come beni immobili incorporati al suolo. In assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, il Collegio ha ritenuto operante l'accessione in favore del proprietario della piazzola; il contratto personale di godimento non poteva derogare a tale effetto, né attribuire al ricorrente il potere di demolire il manufatto. L'Amministrazione avrebbe dovuto esaminare individualmente le posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti e verificare chi fosse titolare della proprietà o del potere di provvedere alla demolizione, anziché applicare indistintamente la sanzione. Il Comune è stato condannato al pagamento di 1.000 euro di spese, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso

  L'ordine di demolizione e le conseguenti misure per l'inottemperanza devono essere rivolti al proprietario o al responsabile dell'abuso; il mero utilizzatore estraneo alla realizzazione e privo della disponibilità giuridica e materiale del bene non è automaticamente legittimato passivo.

• art. 31, commi 4-bis e 4-ter, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza presuppone che il destinatario abbia il potere di adempiere all'ordine di demolizione; non può essere irrogata indistintamente a un mero utilizzatore privo di tale potere.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve dare conto dell'effettiva posizione giuridica del destinatario e dei presupposti che fondano la sua responsabilità.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio

  Il collegamento funzionalmente stabile al suolo può qualificare come immobile una struttura prefabbricata, anche quando l'ancoraggio non sia irreversibile.

• art. 934 c.c.

  In assenza di un valido diritto reale incompatibile con l'accessione, il manufatto stabilmente incorporato al suolo appartiene al proprietario del terreno.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  La valutazione della responsabilità per la mancata demolizione richiede l'esame delle diverse posizioni del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e dell'autore materiale dell'opera.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può esaminare incidenter tantum questioni relative a diritti reali, senza efficacia di giudicato sostanziale su tali diritti.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001, il mero utilizzo di un'opera abusiva non è sufficiente a fondare la legittimazione passiva all'ordine di demolizione o alla sanzione per inottemperanza: occorre che il destinatario sia proprietario, responsabile dell'abuso o titolare di una disponibilità materiale e giuridica del bene che gli consenta di eseguire il ripristino.
• Una struttura prefabbricata stabilmente infissa al suolo e funzionalmente collegata alle reti elettrica, idrica e fognaria può costituire un bene immobile per incorporazione, anche se originariamente commercializzata come struttura mobile.
• In assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie o di altro titolo idoneo a derogare all'accessione, il manufatto stabilmente incorporato al suolo appartiene al proprietario dell'area; un rapporto personale di godimento non attribuisce al detentore il potere di demolire il bene.
• L'Amministrazione, prima di irrogare la sanzione per inottemperanza e disporre l'acquisizione, deve accertare individualmente la posizione giuridica di ciascun soggetto coinvolto e verificare l'effettivo potere di adempiere all'ordine demolitorio; non è sufficiente applicare la sanzione indistintamente a tutti i soggetti collegati all'opera.
• Il destinatario privo della proprietà, della responsabilità dell'abuso e della disponibilità materiale e giuridica del manufatto non ha interesse a impugnare l'originaria ordinanza di demolizione, ma può contestare gli atti successivi che gli attribuiscano illegittimamente l'inottemperanza o la relativa sanzione.

Come è indicizzato