Sentenza n. 5833/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda gli atti della procedura di avanzamento a scelta al grado di maggiore del ruolo normale-comparto speciale della Guardia di finanza per il 2023. L'ufficiale, giudicato idoneo ma collocato al 35° posto con punti 25,71/30, non era stato promosso perché le promozioni utili erano state ridotte da trentacinque a trentaquattro, computando nel contingente 2023 la promozione attribuita con decorrenza 2022 a un altro ufficiale, precedentemente sottoposto a sospensione del giudizio di avanzamento. Il TAR aveva accolto il motivo relativo all'illegittimità di tale computo, dichiarando utile la posizione del ricorrente e disponendo la rinnovazione della valutazione, respingendo invece le censure relative alla sottovalutazione del profilo professionale, al confronto con altri ufficiali e ai criteri adottati dalla commissione. Il Ministero ha proposto appello principale deducendo che la sospensione del giudizio dell'altro ufficiale era legittima e che la relativa promozione doveva essere imputata al contingente 2023. L'ufficiale ha proposto appello incidentale contro il rigetto delle proprie censure, deducendo eccesso di potere in senso assoluto e relativo, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, disparità di trattamento e illegittimità dei criteri e delle modalità applicative della commissione. Ha inoltre chiesto in appello una pronuncia su successivi dinieghi di accesso agli atti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale e respinto quello incidentale, riformando la sentenza del TAR e respingendo integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. In via preliminare ha rilevato il difetto di integrità del contraddittorio per la mancata notifica agli ufficiali collocati in posizione utile, ma ha escluso il rinvio al primo giudice perché le domande erano manifestamente infondate, applicando la ragione più liquida. Ha dichiarato inammissibili i documenti nuovi prodotti in appello non indispensabili e non giustificati dall'impossibilità di produzione in primo grado, nonché i motivi e le domande nuove introdotti nell'appello incidentale o nelle memorie; in particolare, la richiesta di pronunciarsi sui dinieghi di accesso era estranea al giudizio e proposta fuori dalle forme e dai termini propri del rito sull'accesso. Nel merito, ha ritenuto legittima la sospensione del giudizio di avanzamento dell'altro ufficiale ai sensi dell'art. 18, comma 5, d.lgs. n. 69/2001: la sospensione è un provvedimento interinale di natura cautelare, ammesso in presenza di situazioni eccezionali non interamente riconducibili alle cause impeditive tipizzate, e può fondarsi su procedimenti penali pendenti astrattamente rilevanti per le qualità morali, caratteriali e professionali. Il decreto di archiviazione, pur anteriore alla deliberazione, era stato depositato successivamente e non era conoscibile dalla commissione; la legittimità va valutata ex ante, sulla base degli elementi disponibili al momento della decisione. Ha inoltre ritenuto corretto computare la promozione "ora per allora" nel contingente 2023: poiché il contingente 2022 era già esaurito, la promozione conseguente alla rivalutazione dell'ufficiale sospeso doveva gravare sul primo contingente successivo ancora capiente, riducendo a trentaquattro le posizioni disponibili per gli ufficiali scrutinati nel 2023. Quanto all'appello incidentale, il primo motivo è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato perché mirava a ottenere una nuova ponderazione di singoli elementi curriculari; il secondo è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato perché fondato su un confronto a coppie e su differenze di pochi centesimi non indicative di una manifesta rottura dell'uniformità del metro valutativo; il terzo è stato ritenuto in parte inammissibile e in parte infondato. Il giudice ha ribadito che il procedimento di avanzamento consiste in giudizi assoluti e globali, caratterizzati da ampia discrezionalità tecnica, che i titoli non sono ponderabili aritmeticamente e che il sindacato giurisdizionale non può sostituire la valutazione della commissione. Ha escluso che la mancata coincidenza tra documentazione caratteristica e schede di avanzamento, l'eventuale incompletezza delle sintesi curriculari, la valutazione della tendenza di carriera, i criteri sui titoli o la considerazione degli incarichi di comando dimostrassero difetto di istruttoria o illogicità manifesta. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 18, comma 5, d.lgs. n. 69/2001

  «la valutazione dell’ufficiale che, inserito nell’aliquota di valutazione, si trovi in una delle condizioni di cui al comma 3 è sospesa. Quando eccezionalmente le Autorità competenti ritengano di non poter addivenire alla pronuncia del giudizio sull’avanzamento, sospendono il giudizio indicandone i motivi. All’ufficiale è data comunicazione della sospensione della valutazione e dei motivi che l’hanno determinata»

  La disposizione consente una sospensione interinale e cautelare del giudizio anche per situazioni eccezionali non tipizzate, quando fatti o comportamenti non ancora chiariti possano incidere sulla valutazione dell'ufficiale; la legittimità si apprezza ex ante sulla base degli elementi conoscibili dalla commissione.

• art. 33, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 69/2001

  «è promosso anche se non esiste vacanza nel grado superiore, con l’anzianità che gli sarebbe spettata se la promozione avesse avuto luogo a suo tempo»; «la promozione è computata nel numero di quelle da effettuare per l’anno successivo»

  La promozione conseguente alla cessazione della causa di sospensione è una promozione "ora per allora"; se il contingente dell'annualità di spettanza è già esaurito, essa grava sul primo contingente successivo ancora capiente.

• art. 21, comma 4, d.lgs. n. 69/2001

  Il punteggio di merito è attribuito per ciascun complesso di elementi relativi alle qualità morali, caratteriali e fisiche, alle benemerenze e qualità professionali, alle doti intellettuali e culturali e all'attitudine agli incarichi del grado superiore; il giudizio è sintetico e globale, non una somma aritmetica di singoli titoli.

• lettera o) della tabella 1a allegata al d.lgs. n. 69/2001, come sostituita dalla legge n. 79 del 2022

  «le promozioni sono pari al 90% del numero degli ufficiali inclusi in aliquota (con arrotondamento all’unità superiore), a ripianamento dell’organico complessivo del grado. Nel computo degli ufficiali inclusi in aliquota non sono considerati i capitani nei cui confronti è stata sospesa la valutazione per pregresse annualità»

  Il numero delle promozioni è determinato applicando il 90 per cento agli ufficiali rilevanti dell'aliquota ordinaria; la promozione recuperata di un ufficiale precedentemente sospeso, quando il contingente dell'annualità di spettanza è esaurito, riduce le posizioni disponibili nel primo contingente successivo capiente.

• art. 1089, comma 3, d.lgs. n. 66/2010

  «è iscritto, secondo il punto di merito attribuitogli, nella graduatoria in cui sarebbe stato compreso se la valutazione non fosse stata sospesa»; «nel caso che la promozione ha luogo dopo che è stato raggiunto il numero delle promozioni stabilite per l’anno, la promozione è computata in quelle da effettuare per l’anno successivo»

  La disciplina degli ufficiali delle Forze armate conferma che la promozione successiva alla sospensione deve essere imputata al primo contingente successivo ancora capiente, non necessariamente a un'annualità fissa.

• art. 104, commi 1 e 2, c.p.a.

  In appello non possono essere introdotti motivi o domande nuove; i nuovi documenti sono ammissibili solo se indispensabili o se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Il difetto di integrità del contraddittorio può imporre l'annullamento con rinvio al primo giudice, ma il rinvio può essere evitato quando la domanda sia manifestamente infondata e ricorrano le condizioni per decidere secondo la ragione più liquida.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  L'integrazione del contraddittorio non è necessaria quando il ricorso è manifestamente infondato, secondo la regola richiamata dal giudice.

• art. 95, comma 5, c.p.a.

  La decisione della controversia senza integrazione del contraddittorio è possibile nei casi in cui la manifesta infondatezza delle domande renda superfluo il rinvio al primo giudice.

• art. 13 d.m. n. 266/2007

  «andamento complessivo della progressione di carriera»

  La tendenza di carriera deve essere valutata globalmente, considerando sia gli esiti del corso di formazione sia le capacità e attitudini effettivamente dimostrate nel successivo impiego; la posizione conseguita al corso non è parametro determinante o automaticamente trasponibile nel punteggio finale.

• art. 14, comma 4, d.m. n. 266/2007

  La sequenza procedimentale richiede che le schede di motivazione siano formate nel corso della discussione collegiale, che il punteggio finale sia attribuito al termine della discussione e che solo successivamente sia formata la graduatoria.

• art. 11 d.m. n. 266/2007

  Le doti intellettuali e di cultura sono oggetto di apprezzamento unitario dell'iter formativo, dei corsi, dei titoli e delle pubblicazioni, senza obbligo di attribuire un valore numerico predeterminato a ciascun titolo.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il difetto di motivazione non è dimostrato dalla mera mancata corrispondenza tra singole aggettivazioni della documentazione caratteristica e quelle delle schede di avanzamento, poiché il giudizio di avanzamento è autonomo, sintetico e globale.

• art. 104, comma 3, d.lgs. n. 66/2010

  null

Massime di principio

• La sospensione del giudizio di avanzamento prevista per gli ufficiali può essere disposta, con motivazione anche sintetica ma riferita alla specifica vicenda, quando ricorrano situazioni eccezionali non ancora sufficientemente chiarite e potenzialmente rilevanti per le qualità morali, caratteriali o professionali dell'interessato; la legittimità della sospensione deve essere valutata ex ante, sulla base delle informazioni conoscibili dalla commissione al momento della deliberazione.
• La promozione dell'ufficiale sottoposto a sospensione e successivamente giudicato idoneo con il punteggio che avrebbe consentito la promozione nell'annualità originaria opera "ora per allora", ma, se il contingente di quell'annualità è già esaurito, deve essere imputata al primo contingente successivo ancora capiente, riducendo le posizioni disponibili per gli altri scrutinati.
• Nei procedimenti di avanzamento a scelta la commissione formula giudizi assoluti, sintetici e globali sulla complessiva personalità e carriera degli ufficiali; titoli, incarichi, qualifiche e valutazioni caratteristiche non sono suscettibili di ponderazione aritmetica né di automatica trasposizione in frazioni di punteggio.
• L'eccesso di potere in senso assoluto nei giudizi di avanzamento ricorre soltanto in presenza di una macroscopica e immediatamente percepibile incoerenza tra il punteggio attribuito e la documentazione complessiva dell'ufficiale, riferibile a un profilo di eccezionale levatura e costantemente apicale; non è sufficiente chiedere una diversa valorizzazione di singoli elementi curriculari.
• L'eccesso di potere in senso relativo richiede la dimostrazione di una manifesta e inspiegabile rottura dell'uniformità del metro valutativo rispetto a ufficiali utilmente collocati; il vizio non può essere fondato su un confronto a coppie parcellizzato, sull'isolamento di singoli titoli o sulla mera esiguità dello scarto numerico.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della commissione di avanzamento: anche l'eventuale annullamento del giudizio comporta soltanto la rinnovazione della valutazione, emendata dai vizi accertati, e non l'attribuzione giudiziale del punteggio, della posizione in graduatoria o della promozione.

Come è indicizzato