Sentenza n. 2732/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza del TAR Veneto, sostenendo che il corso quadriennale frequentato presso il preesistente Istituto Superiore di Polizia dovesse essere computato ai fini dell'anzianità di servizio e pensionistici. Hanno dedotto, in particolare, l'omessa pronuncia e l'erronea interpretazione degli artt. 55 e 59 della l. n. 121/1981 e degli artt. 8, 9, 11, 17, 18, 20 e 21 del d.P.R. n. 341/1982. Secondo gli appellanti, il rapporto durante il corso avrebbe avuto natura lavorativa e di servizio, considerando l'accesso mediante concorso, la nomina in prova, il trattamento economico, l'applicazione di ritenute assistenziali e previdenziali, i doveri e le sanzioni disciplinari, la tutela pensionistica privilegiata, l'obbligo quinquennale di permanenza e l'estensione delle disposizioni relative agli allievi degli istituti di istruzione della Polizia di Stato. Hanno inoltre dedotto una disparità di trattamento rispetto agli appartenenti alla Polizia di Stato già in servizio, agli allievi delle altre forze di polizia e agli allievi delle accademie militari, invocando il principio di equiordinazione. È stata riproposta la questione di legittimità costituzionale degli artt. 55, lett. a), e 59 della l. n. 121/1981, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost. Infine, è stata dedotta la violazione della direttiva 2003/88/CE ed è stata chiesta la rimessione alla Corte di giustizia dell'Unione europea per accertare la natura lavorativa del corso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il corso quadriennale costituisse un rapporto di formazione in prova, finalizzato all'istruzione, alla preparazione professionale e al completamento della selezione, e non un rapporto di servizio già instaurato. L'immissione nel ruolo dei commissari e la conseguente instaurazione del rapporto di servizio si verificavano soltanto dopo la conclusione positiva del corso, il superamento dell'esame finale e la nomina in prova nel ruolo dei commissari. Gli indici invocati dagli appellanti non sono stati ritenuti decisivi: il concorso selezionava i corsisti e non instaurava immediatamente il rapporto di servizio; la nomina prevista dall'art. 11 riguardava l'ammissione al corso; la validità del servizio ai fini degli obblighi di leva aveva portata limitata; le dimissioni, le sanzioni disciplinari e la pensione privilegiata erano compatibili con un rapporto formativo; l'obbligo quinquennale di permanenza sorgeva solo dopo il superamento dell'esame finale; il trattamento economico non costituiva corrispettivo di una prestazione lavorativa e la sua assimilazione fiscale ai redditi di lavoro dipendente non mutava la natura del rapporto. Il Collegio ha inoltre ritenuto che le trattenute applicate durante il corso fossero assistenziali e non previdenziali o contributive. La diversa disciplina degli allievi già appartenenti ai ruoli della Polizia di Stato è stata giudicata ragionevole, perché riferita a soggetti già titolari di un rapporto di servizio e collocati in aspettativa. Il principio di equiordinazione tra forze di polizia ha natura tendenziale e programmatica e non impone discipline perfettamente identiche. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata, non ravvisandosi disparità di trattamento né irragionevolezza; la questione relativa alle norme sul computo degli anni di laurea è stata ritenuta non rilevante e non adeguatamente proposta. È stata esclusa anche la rilevanza della direttiva 2003/88/CE, riferita alla formazione imposta dal datore di lavoro nell'ambito di un rapporto già esistente, mentre nel caso esaminato il rapporto di servizio non era ancora sorto. Non sono stati ravvisati i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 55 l. n. 121/1981

  La disposizione, nella formulazione originaria, disciplinava l'accesso ai ruoli dei commissari della Polizia di Stato mediante frequenza positiva dell'Istituto Superiore di Polizia e concorso pubblico; non comportava l'immediata instaurazione del rapporto di servizio durante il corso.

• art. 59 l. n. 121/1981

  Il trattamento economico degli allievi era proporzionato alla retribuzione della qualifica iniziale cui il corso dava accesso, ma non costituiva il corrispettivo di una prestazione lavorativa, mancando un rapporto sinallagmatico.

• artt. 8, 9, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20 e 21 d.P.R. n. 341/1982

  Le disposizioni delineano un percorso concorsuale e formativo quadriennale, con nomina degli allievi in prova, verifiche ed esami, ipotesi di dimissione ed espulsione, tutela per infermità e obbligo di permanenza; nel loro complesso non anticipano l'immissione nel ruolo dei commissari né instaurano un rapporto di servizio.

• art. 50, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 917/1986

  le somme da chiunque corrisposte a titolo di borsa di studio o di assegno, premio o sussidio per fini di studio o di addestramento professionale, se il beneficiario non è legato da rapporti di lavoro dipendente nei confronti del soggetto erogante

  L'assimilazione fiscale alle somme derivanti da lavoro dipendente presuppone l'assenza di un rapporto di lavoro dipendente e non dimostra, quindi, la natura lavorativa del corso.

• art. 8 l. n. 124/2015

  Il principio di equiordinazione tra gli ordinamenti delle forze armate e delle forze di polizia ha natura tendenziale e programmatica e non impone una disciplina perfettamente speculare dei diversi corpi.

• art. 1811 d.lgs. n. 66/2010

  La disposizione non consente di far decorrere l'anzianità di servizio dalla qualifica di aspirante, ma riguarda il riconoscimento di nuove posizioni stipendiali per ciascun grado.

• art. 720 d.lgs. n. 66/2010

  La disciplina delle accademie militari conferma che il percorso formativo non comporta l'immissione in ruolo prima della conclusione positiva degli studi.

• artt. 3, 36, 38 e 97 Cost.

  Non risultano violati perché le situazioni degli aspiranti esterni, degli appartenenti già in servizio e degli allievi di altri ordinamenti non sono identiche e la disciplina contestata non è irragionevole.

• art. 2, par. 1, direttiva 2003/88/CE

  La nozione di orario di lavoro può riguardare la formazione professionale imposta dal datore di lavoro nell'ambito di un rapporto già esistente; non si applica al corso preordinato alla futura instaurazione del rapporto di servizio.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha dichiarato di avere esaminato tutti gli aspetti rilevanti in ossequio al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• La frequenza di un corso concorsuale e formativo, finalizzato alla preparazione e alla selezione dei candidati per l'accesso futuro a un ruolo pubblico, non instaura di per sé un rapporto di servizio: tale rapporto sorge solo con l'effettiva immissione nel ruolo secondo le condizioni previste dalla disciplina applicabile.
• La previsione di una nomina in prova, di doveri disciplinari, di ipotesi di dimissione o espulsione, di una tutela per infermità e di un trattamento economico durante un corso non è, isolatamente né complessivamente, sufficiente a qualificare il rapporto come lavorativo quando tali istituti siano funzionali allo svolgimento del percorso formativo e alla futura selezione.
• Il trattamento economico corrisposto durante un corso di formazione non costituisce retribuzione in senso proprio se manca una prestazione lavorativa e non sussiste un rapporto sinallagmatico; la sua assimilazione fiscale ai redditi di lavoro dipendente non dimostra l'esistenza di un rapporto di lavoro.
• La disciplina più favorevole prevista per candidati già appartenenti ai ruoli dell'amministrazione, collocati in aspettativa durante il corso, non viola il principio di uguaglianza rispetto ai candidati esterni, poiché le due categorie si trovano in situazioni diverse: i primi sono già titolari di un rapporto di servizio, i secondi non lo sono.
• Il principio di equiordinazione tra forze armate e forze di polizia ha carattere tendenziale e programmatico e non impone, in assenza di una specifica previsione normativa, l'identità delle discipline relative alla decorrenza dell'anzianità e al computo previdenziale dei periodi formativi.
• La direttiva 2003/88/CE sulla nozione di orario di lavoro non è rilevante per un corso formativo anteriore all'instaurazione del rapporto di servizio, poiché la formazione considerata dalla direttiva presuppone un rapporto di lavoro già esistente.

Come è indicizzato