Sentenza n. 361/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego di condono relativo a un immobile sito in un'area interessata da una lottizzazione abusiva, l'ordinanza di demolizione di opere realizzate successivamente alla domanda di condono, l'ordinanza di acquisizione gratuita delle aree e delle opere al patrimonio disponibile del Comune e i successivi provvedimenti di accertamento dell'inottemperanza, irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e sgombero. Ha inoltre chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune su un'istanza di revoca dell'ordinanza di lottizzazione e di adozione di una variante urbanistica o di un piano di recupero. Il ricorrente ha dedotto, in sintesi: l'insussistenza dei presupposti della lottizzazione abusiva, in ragione della successiva urbanizzazione dell'area e della modesta entità dell'intervento; la violazione degli artt. 30 e 35 d.P.R. 380/2001 per la sovrapposizione tra acquisizione e demolizione e per la mancata diffida; la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio; l'erronea qualificazione delle opere, asseritamente precarie o pertinenziali e soggette, al più, a sanzione pecuniaria; l'illegittimità derivata dell'acquisizione; la violazione del principio di proporzionalità, dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU e degli artt. 2, 3, 25, 27, 42, 43, 97 e 117 Cost.; l'inapplicabilità della sanzione ex art. 31, comma 4-bis, agli abusi realizzati su area già acquisita ai sensi dell'art. 30, comma 8; e la carenza assoluta di potere del Comune nel disporre lo sgombero di beni appartenenti al patrimonio disponibile.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti. Ha ritenuto che l'ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva, adottata nel 1993 e divenuta irrevocabile dopo il rigetto del ricorso straordinario, avesse determinato, decorso il termine di novanta giorni senza revoca, l'acquisizione automatica delle aree al patrimonio disponibile comunale già prima della domanda di condono. Il diniego di condono è stato quindi qualificato come atto dovuto; la successiva urbanizzazione dell'area non incide sugli effetti ormai consolidati dell'accertamento della lottizzazione. Il Comune non aveva l'obbligo di revocare l'ordinanza ormai consolidata, né di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero: tali scelte appartengono alla discrezionalità pianificatoria e la disciplina del recupero degli agglomerati abusivi riguarda quelli esistenti alla data del 1° ottobre 1983, non la lottizzazione esaminata. Le singole costruzioni realizzate nell'ambito della lottizzazione non possono essere valutate isolatamente ai fini del condono, occorrendo una valutazione complessiva dell'intervento e, in ogni caso, l'eventuale sanatoria richiederebbe il meccanismo speciale della variante urbanistica. Sono state respinte anche le censure contro l'ordinanza di demolizione: la mancanza della specifica diffida ex art. 35 non determina l'illegittimità quando l'ingiunzione assegna comunque un termine per la demolizione; l'ordinanza di demolizione è atto vincolato e non necessita della comunicazione di avvio; la consistenza modesta delle opere è irrilevante perché esse insistevano su area già acquisita al patrimonio comunale e realizzate in pendenza della domanda di condono. È stata respinta anche la censura costituzionale e convenzionale contro l'acquisizione, ritenuta misura ripristinatoria, automatica e vincolata, non punitiva né soggetta al principio di proporzionalità proprio delle sanzioni afflittive. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto soltanto quanto all'ordinanza che aveva applicato la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001: tale sanzione opera esclusivamente per l'inottemperanza all'ordine di demolizione disciplinato dall'art. 31 e non è estensibile analogicamente all'ipotesi di demolizione ex art. 35, anche perché ha natura sanzionatoria. Sono stati invece confermati l'accertamento dell'inottemperanza e il provvedimento di sgombero, ritenuto potere implicito e strumentale all'obbligo comunale di demolire le opere acquisite, non potendosi procedere alla demolizione di immobili ancora occupati. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 18, commi 7 e 8, l. 47/1985

  «Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma precedente, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere»

  L'acquisizione delle aree lottizzate è automatica e vincolata, decorre senza necessità di ulteriori valutazioni discrezionali dopo il decorso di novanta giorni dall'ordinanza di sospensione non revocata e comporta l'obbligo comunale di demolire le opere.

• art. 30, commi 7 e 8, d.P.R. 380/2001

  «le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune, il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere»

  La disposizione disciplina la lottizzazione abusiva come illecito incidente sull'assetto complessivo del territorio: l'acquisizione gratuita dell'intera area e la demolizione sono misure automatiche, vincolate e ripristinatorie.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione non è applicabile analogicamente all'inottemperanza a un ordine adottato ai sensi dell'art. 35 d.P.R. 380/2001, poiché la misura ha natura sanzionatoria.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Per opere realizzate senza titolo su suoli appartenenti al demanio o al patrimonio di enti pubblici è necessaria la rimozione dei manufatti; la disposizione non prevede una sanzione pecuniaria per l'inottemperanza assimilabile a quella dell'art. 31, comma 4-bis.

• artt. 29 e 35, comma 13, l. 47/1985

  Le opere realizzate nell'ambito di una lottizzazione abusiva possono essere valutate ai fini della sanatoria solo complessivamente e mediante il meccanismo speciale della variante allo strumento urbanistico generale.

• art. 2, comma 54, l. 662/1996

  La disciplina del piano di recupero è diretta agli agglomerati abusivi esistenti alla data del 1° ottobre 1983 e non attribuisce al privato un diritto all'adozione di un piano o di una variante urbanistica sanante.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l'ordinanza di demolizione, quale atto vincolato e sanzionatorio, né per l'acquisizione automatica delle aree lottizzate, quando nessun apporto partecipativo potrebbe incidere sul contenuto dell'atto.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  «non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi […] necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale»

  L'acquisizione e la demolizione previste per la lottizzazione abusiva costituiscono disciplina dell'uso del territorio conforme all'interesse generale e non violano la tutela convenzionale della proprietà.

Massime di principio

• L'acquisizione gratuita dell'intera area interessata da una lottizzazione abusiva, prevista dall'art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001, si produce automaticamente e in via vincolata decorso il termine di novanta giorni dall'ordinanza di sospensione non revocata; l'amministrazione non dispone di alternative discrezionali e deve provvedere alla demolizione delle opere.
• Il diniego di condono relativo a opere ricadenti in un'area già acquisita al patrimonio comunale per lottizzazione abusiva costituisce atto dovuto; la successiva urbanizzazione dell'area non incide sugli effetti di un accertamento della lottizzazione già consolidato e non impugnato utilmente.
• Le singole opere realizzate nell'ambito di una lottizzazione abusiva non possono essere valutate isolatamente ai fini della sanatoria: occorre considerare complessivamente la trasformazione urbanistica e, secondo il meccanismo speciale previsto dalla legislazione sul condono, adottare una variante allo strumento urbanistico generale.
• L'adozione di una variante urbanistica o di un piano di recupero finalizzati a sanare situazioni di abusivismo diffuso rientra, salvo specifiche ipotesi normative non applicabili al caso concreto, nella discrezionalità pianificatoria dell'amministrazione e non può essere imposta dal privato.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, in quanto misura sanzionatoria, non è applicabile analogicamente all'inottemperanza a un ordine di demolizione adottato ai sensi dell'art. 35 dello stesso decreto.
• Quando il Comune ha acquisito al proprio patrimonio disponibile le aree e le opere di una lottizzazione abusiva ed è obbligato a demolirle, può ordinare lo sgombero degli immobili quale potere implicito e strumentale necessario per acquisirne la disponibilità libera da persone e cose.

Come è indicizzato