Sentenza n. 11119/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'accertamento della violazione dei termini procedimentali e la condanna di Invitalia al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali conseguenti al ritardo nell'ammissione definitiva e nell'erogazione del finanziamento agevolato previsto dall'art. 37 d.l. n. 41/2021. L'impresa aveva presentato l'istanza il 23 settembre 2021; dopo un iniziale diniego del 25 novembre 2021, Invitalia aveva disposto il prosieguo dell'istruttoria e l'ammissione con riserva, quindi aveva deliberato l'ammissione definitiva il 22 novembre 2022, subordinando la stipula del contratto alla produzione di ulteriore documentazione, tra cui il bilancio 2021 approvato senza rilievi. Il contratto era stato sottoscritto il 27 gennaio 2023 e il finanziamento erogato nel febbraio 2023. La ricorrente ha dedotto la violazione dei termini di conclusione del procedimento previsti dalla legge n. 241/1990, dall'art. 37 d.l. n. 41/2021 e dall'art. 9 del decreto interministeriale 5 luglio 2021, sostenendo che il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro sessanta giorni. Ha qualificato come vessatorie e illegittime le richieste istruttorie di Invitalia e ha allegato numerose voci di danno, comprese spese legali, costi per procedure esecutive, interessi moratori, danno reputazionale, perdita di utili e di chance, perdita di know-how, costi aziendali e maggiori oneri finanziari, per un importo inizialmente quantificato in euro 10.433.000 e successivamente elevato in memoria a euro 36.041.000. Invitalia ha eccepito l'irricevibilità o l'inammissibilità dell'azione e la genericità della domanda; i Ministeri hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva. Il Collegio ha prescisso dalle eccezioni preliminari, ritenendo infondata nel merito la pretesa risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso e compensato le spese. Ha ritenuto che la responsabilità da danno da ritardo rientri nello schema della responsabilità aquiliana e richieda sia l'elemento soggettivo del dolo o della colpa dell'amministrazione sia l'ingiustizia del danno. Quanto alla fase iniziale, il Collegio ha escluso la colpa di Invitalia, poiché la questione relativa alla rilevanza di una transazione fiscale stipulata prima dell'emergenza pandemica ai fini della nozione di impresa in difficoltà era controversa e aveva richiesto indicazioni interpretative del MISE; inoltre, tale fase si era comunque conclusa entro il termine di sessanta giorni. Quanto alla fase successiva, la richiesta del bilancio 2021 approvato senza rilievi è stata ritenuta funzionale alla verifica della continuità aziendale e della ragionevole presumibilità del rimborso integrale del finanziamento, requisiti propri della misura agevolativa. I termini procedimentali sono stati interpretati come riferiti a domande complete degli elementi necessari alla valutazione; pertanto, fino alla produzione della documentazione indispensabile, non potevano decorrere i termini per l'ammissione definitiva e per l'erogazione. La condotta istruttoria di Invitalia non è stata quindi considerata vessatoria, ma conforme alla disciplina del Fondo. Mancando sia la colpa dell'amministrazione sia l'ingiustizia del danno, è stata esclusa la responsabilità risarcitoria ex art. 2-bis l. n. 241/1990 e art. 2043 c.c. Il finanziamento è stato inoltre revocato da Invitalia nel corso del giudizio, con disposizione di recupero delle somme erogate, ma tale circostanza non ha inciso sulla decisione di rigetto della domanda risarcitoria.

Norme richiamate

• art. 37 d.l. n. 41/2021, conv. in l. n. 69/2021

  Al fine di consentire alle grandi imprese che si trovano in situazione di temporanea difficoltà finanziaria in relazione alla crisi economica connessa con l'emergenza epidemiologica da Covid-19, di proseguire l'attività, è istituito, presso il Ministero dello sviluppo economico, un apposito Fondo per l'anno 2021, con una dotazione di euro 200.000.000,00.

  La misura agevolativa è destinata a grandi imprese in difficoltà finanziaria temporanea con prospettive di ripresa, purché sia ragionevolmente presumibile il rimborso integrale del finanziamento alla scadenza.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  Il danno da ritardo nella conclusione del procedimento richiede, secondo il giudice, la responsabilità dell'amministrazione secondo lo schema aquiliano, con la presenza dell'elemento soggettivo e dell'ingiustizia del danno.

• art. 9 decreto interministeriale 5 luglio 2021

  L'Agenzia valuta le domande entro sessanta giorni dalla data di presentazione.

  Il termine di sessanta giorni opera con riferimento a istanze complete degli elementi necessari per la valutazione; non decorre, ai fini dell'ammissione definitiva e dell'erogazione, finché l'impresa non abbia prodotto la documentazione indispensabile alla verifica dei requisiti.

• art. 8 decreto interministeriale 5 luglio 2021

  Ai fini dell'accesso al Fondo, l'impresa proponente trasmette all'Agenzia una specifica istanza alla quale è tenuta ad allegare il piano aziendale di cui all'art. 6, nonché ogni ulteriore documentazione utile alla valutazione del medesimo.

  L'istanza deve essere corredata dal piano aziendale e da ogni ulteriore documentazione utile alla valutazione; la completezza documentale costituisce presupposto per il decorso dei termini istruttori.

• art. 6 decreto interministeriale 5 luglio 2021

  Il predetto piano deve contenere dettagliate informazioni in ordine a: ... le azioni che si intendono porre in essere per sostenere la ripresa o la continuità dell'attività d'impresa ... nonché ... i fabbisogni e i tempi previsti per l'attuazione delle predette azioni.

  La complessità dei contenuti richiesti dal piano giustifica un'attività istruttoria diretta a verificare la sostenibilità delle azioni, la continuità aziendale e il ripristino della redditività.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità da danno da ritardo è ricondotta alla responsabilità aquiliana e richiede dolo o colpa, oltre all'ingiustizia del danno.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per danno da ritardo nella conclusione di un procedimento a istanza di parte rientra nello schema della responsabilità aquiliana e richiede la prova sia dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa sia dell'ingiustizia del danno.
• Il termine procedimentale per la definizione di una domanda di agevolazione decorre con riferimento a un'istanza completa degli elementi necessari alla valutazione; le richieste documentali pertinenti e necessarie alla verifica dei requisiti possono impedire che il termine decorra o prosegua fino alla loro produzione.
• In un procedimento volto alla concessione di finanziamenti pubblici, è legittima la richiesta di documentazione contabile aggiornata quando essa sia funzionale alla verifica della continuità aziendale e della ragionevole presumibilità del rimborso integrale del finanziamento.
• La presenza di orientamenti giurisprudenziali divergenti e la necessità di indicazioni interpretative dell'amministrazione competente possono escludere la colpa del soggetto gestore che abbia inizialmente adottato una decisione poi superata o modificata in autotutela.
• La mera conclusione tardiva del procedimento non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il ricorrente deve dimostrare una condotta colposa o dolosa dell'amministrazione e un danno ingiusto causalmente riconducibile al ritardo.

Come è indicizzato