Sentenza n. 217/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto autorizzazioni all’ammissione dei propri dipendenti alla C.I.G.O. industria per diversi periodi tra il 2014 e il 2015. Con provvedimento del 27 gennaio 2016, l’I.N.P.S. di Trapani aveva annullato le precedenti autorizzazioni, ritenendo superato in alcuni casi il limite di 52 settimane nel biennio mobile e quantificando un debito complessivo di € 70.403,98. La società aveva dedotto: difetto di motivazione ed eccesso di potere per insussistenza del superamento del limite, anche alla luce dei prospetti trasmessi all’I.N.P.S.; violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di autotutela; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, difetto di motivazione e lesione del legittimo affidamento per mancato rispetto del limite temporale di 18 mesi e mancata indicazione dell’interesse pubblico al ritiro. In subordine era stato chiesto il risarcimento del danno. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello, l’I.N.P.S. aveva eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse e genericità delle censure, sostenendo che l’annullamento avrebbe comunque consentito una riedizione del medesimo provvedimento.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello, rilevando che l’appellante aveva formulato specifiche critiche alla sentenza di primo grado e che l’eventuale annullamento sarebbe stato utile, anche perché il decorso del tempo avrebbe potuto precludere una nuova autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, salvo le ipotesi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, non dedotte dall’I.N.P.S. Nel merito, ha accolto il primo motivo: il provvedimento di annullamento era motivato in modo generico, limitandosi ad affermare che in “alcuni casi” era stato superato il limite di 52 settimane, senza indicare i singoli casi, i lavoratori interessati, i periodi considerati né il criterio di calcolo seguito, nonostante la documentazione prodotta dalla società. L’obbligo motivazionale era particolarmente intenso trattandosi del ritiro di benefici già concessi e idonei a generare affidamento, anche in capo ai lavoratori che avevano già percepito le prestazioni. Il difetto riguardava la sostanza della funzione esercitata, poiché l’autotutela implica valutazioni discrezionali, e non poteva essere sanato mediante le difese processuali dell’I.N.P.S. Il giudice ha inoltre accolto il secondo motivo, ritenendo illegittima l’omessa comunicazione di avvio del procedimento: l’annullamento d’ufficio era espressione di potere discrezionale e la società avrebbe potuto utilmente partecipare, anche in ragione della documentazione prodotta. L’I.N.P.S. non aveva dimostrato l’inevitabilità del contenuto dell’atto ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il terzo motivo è stato dichiarato assorbito quanto al difetto di motivazione e inammissibile per genericità quanto alla violazione del termine di 18 mesi, non essendo stata precisata l’incidenza della censura sulle singole autorizzazioni e sulle diverse discipline temporali applicabili. La domanda risarcitoria è stata assorbita dall’accoglimento della domanda di annullamento. Il CGARS ha quindi accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e annullato il provvedimento dell’I.N.P.S., condannando quest’ultimo alle spese del doppio grado, liquidate in € 5.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve contenere specifiche censure contro la sentenza impugnata e non può limitarsi alla generica riproposizione dei motivi di primo grado.

• art. 104 c.p.a.

  L’effetto devolutivo dell’appello delimita il giudizio alle questioni riproposte e specificamente devolute dall’appellante.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è esercizio di autotutela discrezionale e richiede una motivazione adeguata sulle ragioni del ritiro, sull’interesse pubblico e sul bilanciamento con l’affidamento del destinatario; il termine di 18 mesi non opera retroattivamente per i provvedimenti anteriori alla novella del 2015, rispetto ai quali resta parametro di ragionevolezza del termine.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione o dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato

  La preclusione temporale all’annullamento d’ufficio può non operare nelle ipotesi speciali previste dalla disposizione, non dedotte nel caso concreto.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve rendere comprensibile il percorso logico-giuridico seguito dall’amministrazione e consentire l’effettivo esercizio della tutela giurisdizionale; nel riesame di un beneficio già concesso l’obbligo motivazionale è rafforzato.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è necessaria nei procedimenti discrezionali di annullamento d’ufficio, salvo che sia dimostrato che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omissione di garanzie procedimentali non determina l’annullabilità quando l’amministrazione dimostri l’inevitabilità del contenuto dell’atto; tale dimostrazione non è stata fornita dall’I.N.P.S.

• art. 12 l.r. Sicilia 21 maggio 2019, n. 7

  audizione personale “della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio” e “della quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i risultati in sede di decisione”

  Nel procedimento amministrativo regionale siciliano sono riconosciuti ai partecipanti strumenti di confronto ulteriori rispetto alla mera presentazione di memorie e documenti.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione valutando per la prima volta ragioni sostanziali non espresse nell’atto impugnato.

• art. 2 c.p.a.

  Il divieto di motivazione postuma tutela il buon andamento, la parità delle parti e il giusto processo.

• art. 1 c.p.a.

  La pienezza della tutela giurisdizionale impone di preservare la centralità della motivazione quale presidio del diritto di difesa.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole è esercizio di potere discrezionale e richiede una motivazione rafforzata, che individui puntualmente l’illegittimità originaria, l’interesse pubblico concreto al ritiro e le ragioni del bilanciamento con l’affidamento maturato dal destinatario; non è sufficiente il richiamo generico a un’irregolarità o al riesame della posizione.
• Quando l’amministrazione ritira autorizzazioni o benefici sulla base del superamento di un limite quantitativo o temporale, deve indicare nell’atto i dati, i periodi, i soggetti o le posizioni interessate e il criterio di calcolo che conduce alla conclusione; una formula generica come “in alcuni casi” non soddisfa l’obbligo di motivazione.
• La motivazione dell’atto amministrativo deve precedere il provvedimento e non può essere sostituita o integrata, nel giudizio, da nuove ragioni contenute nelle memorie difensive quando l’esercizio del potere implica valutazioni discrezionali. Il divieto opera perché il giudice non può valutare ragioni non previamente esercitate dall’amministrazione competente.
• Nei procedimenti discrezionali di annullamento d’ufficio la comunicazione di avvio costituisce garanzia sostanziale di partecipazione. La sua omissione non è automaticamente invalidante solo se l’amministrazione dimostra che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; in mancanza di tale prova, e quando il confronto avrebbe potuto incidere sull’esito, il provvedimento è annullabile.
• Ai fini dell’ammissibilità dell’appello è necessario contestare specificamente la sentenza di primo grado; tuttavia, quando l’appellante critica le rationes decidendi e ripropone i motivi entro il perimetro devolutivo, non manca l’interesse a ricorrere se l’eventuale riforma può produrre un’utilità concreta, quale l’annullamento definitivo di un atto non più riesercitabile nei medesimi termini.

Come è indicizzato