Sentenza n. 921/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di aree già interessate da attività di cava autorizzata e inserite nella carta giacimentologica del Piano Regionale delle Attività Estrattive, ha impugnato il PUG comunale, gli atti regionali e provinciali di compatibilità e gli ulteriori atti del procedimento di formazione del piano, proponendo anche motivi aggiunti. Con il primo motivo ha dedotto violazione della disciplina regionale urbanistica ed estrattiva, del PPTR e del PRAE, nonché degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., del principio di ragionevolezza e del giusto procedimento, oltre a eccesso di potere per travisamento dei fatti, manifesta illogicità e contraddittorietà. In particolare, ha sostenuto che il PUG avesse erroneamente qualificato come agricole aree già destinate all’estrazione, ignorando la situazione fattuale, i titoli estrattivi esistenti e la pianificazione regionale sovraordinata, così impedendo proroghe, rinnovi, riattivazioni e ampliamenti delle cave. Ha inoltre censurato il divieto comunale generalizzato, ritenuto eccedente le competenze comunali, sproporzionato e lesivo dell’affidamento, anche per la mancata considerazione degli effetti occupazionali e socioeconomici. Con il secondo motivo ha dedotto vizi procedurali nella formazione del PUG, tra cui la violazione dell’art. 11 della l.r. Puglia n. 20/2001, l’illegittima frammentazione della conferenza di servizi, il mancato recepimento delle osservazioni e delle rettifiche regionali, la violazione dei termini procedimentali e la mancata approvazione contestuale della dichiarazione di sintesi prevista dalla normativa sulla VAS. Con un ulteriore motivo, proposto con i motivi aggiunti, ha impugnato la deliberazione comunale n. 11/2020, sostenendo che la dichiarazione di sintesi non potesse essere sanata ex post, che l’atto fosse carente di motivazione e contenuto e che fosse nullo per la partecipazione al voto di consiglieri asseritamente incompatibili ai sensi dell’art. 78, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo. Ha premesso che le scelte urbanistiche sono normalmente espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa e sono sindacabili solo in presenza, tra l’altro, di errori di fatto, violazioni procedurali, illogicità abnormi o lesione di aspettative qualificate. Nel caso concreto, tuttavia, ha ravvisato l’evidente erroneità della pianificazione, poiché le amministrazioni avevano obliterato dati fattuali rilevanti: le aree classificate come agricole erano state concretamente trasformate e destinate all’attività estrattiva, risultavano considerate dal PRAE e ricadevano nella relativa carta giacimentologica. Il giudice ha inoltre rilevato che il PRAE, quale strumento regionale di indirizzo, programmazione e pianificazione delle attività estrattive, contempla proroga, rinnovo, varianti, riattivazione e ampliamento delle cave, anche entro il limite di 500 metri dal perimetro della cava in esercizio. Ne deriva l’illegittimità della scelta comunale di introdurre un divieto generalizzato di attività estrattive senza confrontarsi con la disciplina regionale sovraordinata e con la situazione concreta delle aree. Il secondo motivo sui vizi procedurali è stato respinto: dagli atti risultava il rispetto dei termini dell’art. 11 della l.r. Puglia n. 20/2001, mentre la deliberazione consiliare del 2014 era stata ritenuta idonea a documentare l’adeguamento degli elaborati alle osservazioni. Quanto alla dichiarazione di sintesi, il TAR ha ritenuto che l’omissione nella deliberazione di approvazione del PUG fosse stata sanata dalla successiva deliberazione comunale n. 11/2020, poiché dagli atti emergeva che il documento era stato formato e valutato anteriormente e che la sua mancata elencazione costituiva un mero errore materiale. Anche la censura sull’incompatibilità dei consiglieri è stata respinta, in quanto la deliberazione n. 11/2020 aveva natura meramente rettificativa e non modificativa del PUG, senza correlazione immediata e diretta con gli interessi degli amministratori. La censura sull'insufficienza contenutistica della dichiarazione di sintesi è stata ritenuta generica e apodittica. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati quindi accolti nei limiti dell’interesse e in parte qua, con annullamento degli atti impugnati nella parte relativa alla disciplina delle aree interessate. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Puglia n. 20/2001

  Disciplina il procedimento di formazione e approvazione del piano urbanistico generale e i termini della verifica di compatibilità regionale e della conferenza di servizi; il TAR ha ritenuto rispettati i relativi termini procedimentali.

• art. 6 l.r. Puglia n. 22/2019

  Riconosce il PRAE quale strumento regionale di indirizzo, programmazione e pianificazione economica e territoriale delle attività estrattive; la pianificazione comunale non può introdurre un divieto generalizzato ignorando tale disciplina sovraordinata.

• artt. 10, 11, 12 e 13 NTA del PRAE

  Prevedono rispettivamente rinnovo, proroga, ampliamento e riattivazione delle attività estrattive; tali possibilità sono state valorizzate per dimostrare l'incompatibilità della classificazione comunale e del divieto generalizzato.

• art. 100 NTA del PPTR

  Richiamato nell'atto regionale di attestazione di compatibilità e nel quadro degli atti impugnati; il testo non esplicita una specifica interpretazione autonoma da parte del TAR.

• artt. 13 e 14 l.r. Puglia n. 44/2012

  L'autorità procedente e il proponente provvedono alla redazione della dichiarazione di sintesi, che costituisce parte integrante del piano o programma.

  La dichiarazione di sintesi è un atto amministrativo e informativo di chiusura della VAS, destinato a illustrare l'integrazione delle considerazioni ambientali, il recepimento del rapporto ambientale e delle consultazioni e le ragioni della scelta finale. Nel caso concreto, la sua mancata elencazione nella deliberazione di approvazione è stata ritenuta sanabile come errore materiale, poiché il documento risultava anteriormente formato e valutato.

• art. 17, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  Documento in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato.

  Definisce contenuto e funzione della dichiarazione di sintesi nell'ambito della valutazione ambientale strategica.

• art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  La relativa censura di incompatibilità è stata respinta perché l'atto oggetto di deliberazione aveva natura meramente rettificativa e non presentava una correlazione immediata e diretta con gli interessi degli amministratori.

• art. 9 direttiva 2001/42/CE

  Documento in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale, dei pareri espressi e dei risultati delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato.

  Individua la funzione della dichiarazione di sintesi quale documento conclusivo e trasparente del processo di VAS.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica, pur essendo espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, sono illegittime quando siano fondate sull'obliterazione di dati fattuali rilevanti, su errori di fatto o su una rappresentazione non corretta della destinazione concreta delle aree.
• La pianificazione comunale non può introdurre un divieto generalizzato di attività estrattive ignorando la disciplina di un piano regionale di settore sovraordinato che riconosca e regoli la prosecuzione, il rinnovo, la riattivazione o l'ampliamento delle cave esistenti.
• La presenza di una cava autorizzata e inserita nella pianificazione regionale estrattiva costituisce una situazione concreta e qualificata che impone all'amministrazione pianificatrice una specifica considerazione, non potendo l'area essere automaticamente ricondotta a una generica destinazione agricola incompatibile con ogni attività estrattiva.
• La dichiarazione di sintesi della VAS è un documento amministrativo e informativo di chiusura del procedimento, parte integrante del piano, che deve illustrare il modo in cui le considerazioni ambientali, il rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni hanno inciso sulla scelta finale. La sua omessa elencazione nell'atto di approvazione può essere trattata come mero errore materiale se risulta provato che il documento era già stato formato e valutato prima dell'approvazione del piano.
• Una deliberazione consiliare meramente rettificativa di un errore materiale, priva di contenuto modificativo del piano già approvato, non determina di per sé una correlazione immediata e diretta con gli interessi personali degli amministratori tale da fondare l'incompatibilità prevista per la partecipazione al voto.

Come è indicizzato