Sentenza del 30/11/2018 n. 31016 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

L'Agenzia delle Entrate ha impugnato la sentenza della Commissione Tributaria di secondo grado che aveva annullato l'avviso di accertamento. Contestava, da un lato, la validità e la tempestività della denuncia di avveramento della condizione apposta alla convenzione urbanistica e, dall'altro, la qualificazione giuridica della convenzione ex art. 40-bis della legge urbanistica provinciale di Bolzano n. 13 del 1997. Secondo l'Agenzia, l'accordo avrebbe avuto natura contrattuale e corrispettiva, con conseguente applicazione dell'imposta di registro e delle imposte ipotecaria e catastale in misura proporzionale. La Corte ha invece ritenuto che la convenzione fosse un accordo amministrativo integrativo o sostitutivo di un provvedimento, funzionale alla pianificazione urbanistica e privo di un rapporto sinallagmatico tra le prestazioni.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso dell'Agenzia delle Entrate e ha confermato l'annullamento dell'avviso di accertamento. Ha stabilito che la convenzione urbanistica, avente ad oggetto la realizzazione e cessione al Comune di parcheggi pubblici in cambio della possibilità di utilizzare una maggiore cubatura, non realizza una permuta né trasferisce diritti edificatori mediante un atto negoziale di diritto privato. Per tali convenzioni si applica l'imposta di registro in misura fissa, con esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale. Il primo motivo, relativo alla condizione e alla denuncia del suo avveramento, è stato dichiarato assorbito. L'Agenzia delle Entrate è stata condannata al pagamento di 7.500 euro per le spese del giudizio.

Norme richiamate

• Art. 40-bis della legge provinciale di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13

  Convenzioni urbanistiche finalizzate a facilitare, nel pubblico interesse, la realizzazione di interventi previsti dal piano urbanistico comunale o da un piano attuativo.

  Le convenzioni previste dalla norma sono strumenti di collaborazione tra privato ed ente pubblico per la pianificazione e trasformazione del territorio; non costituiscono ordinariamente contratti di scambio tra prestazioni contrapposte.

• Art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo.

  Le convenzioni urbanistiche sono ricondotte agli accordi di diritto pubblico, con funzione procedimentale e pubblicistica, anche quando prevedono obblighi a carico del privato.

• Art. 20, commi 1, 2 e 3, della legge 28 gennaio 1977, n. 10

  Il trattamento tributario si applica anche a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi o convenzioni tra privati ed enti pubblici, nonché agli atti attuativi.

  Il regime agevolato si estende alle convenzioni urbanistiche e agli atti attuativi relativi alla trasformazione del territorio, comprese le convenzioni ex art. 40-bis della legge provinciale di Bolzano n. 13 del 1997, purché non siano scaduti i termini di accertamento o non vi sia un giudicato.

• Art. 32, comma 2, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 601

  Imposta di registro in misura fissa ed esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale.

  È il regime tributario applicabile agli atti urbanistici ricompresi nella disciplina agevolata, quando siano preordinati alla trasformazione del territorio mediante accordi tra privati ed enti pubblici.

• Art. 27 del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131

  Disciplina l'imposizione degli atti sottoposti a condizione; nel caso concreto, la questione è stata ritenuta assorbita dopo la qualificazione della convenzione e l'individuazione del regime agevolato.

• Art. 1 della tariffa, parte prima, allegata al D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131

  L'applicazione dell'imposta proporzionale presuppone un atto traslativo o costitutivo di diritti reali. La Corte ha escluso che la convenzione urbanistica comportasse un trasferimento negoziale di diritti edificatori.

• Art. 2643, comma 1, n. 2-bis, del codice civile

  La disposizione è stata richiamata in relazione agli atti traslativi o costitutivi di diritti edificatori; la Corte ha escluso che la pianificazione urbanistica o la maggiore cubatura concessa nell'ambito della convenzione costituiscano un diritto oggetto di libera cessione sul mercato.

• Art. 19 del D.Lgs. 31 ottobre 1990, n. 347

  Richiamato dall'Agenzia in relazione agli obblighi connessi alla denuncia dell'avveramento della condizione, ma non decisivo poiché il relativo motivo è stato dichiarato assorbito.

Massime di principio

• Le convenzioni urbanistiche tra privato e Comune, quando servono a realizzare opere di urbanizzazione o a dare attuazione alla pianificazione pubblica, tendono a essere qualificate come accordi amministrativi e non come contratti privatistici a prestazioni corrispettive.
• La realizzazione o cessione di opere pubbliche da parte del privato non costituisce automaticamente il prezzo o la controprestazione di una cessione di diritti edificatori: occorre verificare la funzione pubblicistica complessiva dell'accordo.
• Per gli atti preordinati alla trasformazione del territorio stipulati mediante accordi o convenzioni tra privati ed enti pubblici, il regime ordinario previsto dalla normativa richiamata è l'imposta di registro in misura fissa, con esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale.
• La maggiore edificabilità riconosciuta dal Comune nell'ambito della pianificazione non implica necessariamente un trasferimento negoziale di un diritto reale o edificatorio imponibile in misura proporzionale.
• La disciplina agevolata può applicarsi anche agli atti attuativi della convenzione e, per le convenzioni ex art. 40-bis della legge provinciale di Bolzano n. 13 del 1997, opera nei limiti temporali previsti dalla legge e salvo il passaggio in giudicato di una decisione contraria.
• In casi analoghi è essenziale distinguere tra una vera cessione o permuta di beni o diritti, soggetta al relativo regime proporzionale, e un accordo amministrativo finalizzato alla pianificazione urbanistica e alla realizzazione di opere di interesse collettivo.